RenovaBio no TCU: O que o tribunal pensa sobre o programa de descarbonização

Em janeiro, o Tribunal de Contas da União (TCU) apresentou um relatório com a conclusão de uma auditoria sobre o mercado de créditos de descarbonização (CBios), criado pelo programa RenovaBio. O processo, sob relatoria do ministro Jorge Oliveira, buscava verificar se a comercialização de CBios está realmente alinhada aos objetivos do programa, analisando possíveis falhas na regulação que possam causar insegurança jurídica, excessiva atuação estatal ou tratamento não isonômico.

Para trazer este conteúdo de forma completa e detalhada aos nossos assinantes, o NovaCana elaborou uma série de oito reportagens. Nesta primeira, serão abordados os motivos que levaram à elaboração do relatório e o histórico de auditorias do TCU sobre o programa.

As próximas reportagens serão sobre:

1. A efetividade do programa para o setor, considerando aspectos financeiros e mercadológicos
2. As lacunas encontradas no monitoramento dos resultados climáticos e ambientais, incluindo questões relacionadas aos compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris
3. Se os incentivos criados estão se traduzindo em uma maior eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis
4. Como possíveis distorções regulatórias são capazes de gerar instabilidade no preço dos CBios
5. Análise sobre os descumprimentos das metas do programa e os processos judiciais associados
6. Características do mercado de CBios e o impacto das interferências governamentais na mudança dos prazos para cumprimento das metas para o programa
7. Impactos da heterogeneidade no mercado de distribuição de combustíveis para o programa

“Apesar de sua relevância, a política nacional de biocombustíveis enfrenta desafios ambientais e econômicos, como a pressão por uso da terra e os trade-offs entre expansão agrícola e sustentabilidade”, expressa o tribunal, que segue: “O mercado de CBios passou a registrar disputas mais frequentes entre agentes obrigados e reguladores, além de questionamentos judiciais sobre suas regras e sanções”.

Segundo o documento, o contexto inclui o aumento do número de empresas que deixaram de cumprir suas metas anuais e a chamada Lei dos CBios, sancionada em 2024, que agravou penalidades na tentativa de reduzir o descumprimento de metas e a judicialização. “Essa conjuntura revela um ambiente de tensão e incerteza que pode afetar a previsibilidade, a segurança jurídica e a eficiência econômica do setor”, detalha.

Denúncias e auditorias prévias

Além disso, o relatório aponta que o TCU recebeu duas denúncias contra o RenovaBio em 2025. A primeira, envolvendo a falta de transparência no uso de recursos, foi considerada parcialmente procedente. Já a segunda, que abordava possíveis ilegalidades no programa, foi desconsiderada.

“Apesar disso, os elementos trazidos, que se relacionavam com eventual falta de efetividade do instrumento e falhas em seus mecanismos com prejuízos ao equilíbrio de mercado, foram utilizados pela equipe como insumos”, explica.

O documento também observa que esta não é a primeira vez que o RenovaBio foi analisado pelo TCU. De acordo com o texto, o tribunal já realizou uma auditoria sobre as políticas públicas federais relativas aos biocombustíveis; um acompanhamento relacionado às ações governamentais na regulação do setor de petróleo e gás natural; e uma auditoria sobre as políticas públicas para a transição energética.

No acompanhamento sobre as ações governamentais na regulação do setor de petróleo e gás natural, o TCU observou questões de segurança nacional no abastecimento de derivados de petróleo. Neste caso, foram monitoradas as ações governamentais relacionadas aos riscos de desabastecimento interno de óleo diesel, combustível que recebe mistura de biodiesel.

Por sua vez, a auditoria operacional sobre transição energética indicou que o país possui instrumentos de incentivo a energias renováveis e de baixo carbono, mas considerou que ainda existe um desbalanceamento em relação aos incentivos a energias fósseis. Além disso, o tribunal apontou um possível subaproveitamento da renda petrolífera para financiar a transição energética.

Já na análise sobre políticas públicas federais relativas aos biocombustíveis, o TCU divulgou um acórdão sob relatoria do ministro Augusto Nardes. O trabalho, realizado em 2021, indicou riscos relativos à sustentabilidade do mercado de CBios, principalmente devido às alterações das metas. Também foram abordados: o risco de uma geração insuficiente de créditos e a questão da fiscalização do lastro dos CBios, que não seria suportada por análises de materialidade e risco.

“Naquela ocasião, o mercado de CBios era ainda incipiente, impactado diretamente pela pandemia do coronavírus, logo em seus primeiros anos de funcionamento”, relembra o documento, que segue: “Diante daquele cenário, optou-se por não formular recomendações relacionadas aos CBios, mas somente encaminhar o relatório com as análises para conhecimento dos órgãos envolvidos, Ministério de Minas e Energia (MME) e Agência Nacional de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (ANP)”.

Segundo o TCU, desde então, a unidade de auditoria especializada em petróleo, gás natural e mineração (AudPetróleo) estaria observado a evolução do mercado.

“Diante dos estímulos criados pelo arcabouço regulatório, do custo adicional imposto aos distribuidores de combustíveis fósseis e, ainda, do difícil entendimento dos fatores que balizam os preços de comercialização dos CBios, tem-se um mercado atípico, com demanda essencialmente fixa obrigatória, definida pelo regulador, no qual tem sido observada uma crescente busca de atuação administrativa e até judicial no sentido de evitar o cumprimento das metas”, define o TCU.

Mercado de CBios e as questões do TCU

O tribunal define o RenovaBio como uma política pública idealizada para promover desenvolvimento energético a partir de preceitos de sustentabilidade ambiental e, também, como indutora de desenvolvimento econômico e social.

“Em outras palavras, uma política energética nacional alinhada aos compromissos climáticos assumidos pelo Brasil e que intenta promover a descarbonização da matriz de combustíveis por meio do estímulo à produção e utilização de biocombustíveis”, resume.

O TCU ainda afirma que “a principal inovação” trazida pelo RenovaBio foi estabelecer o primeiro mercado de carbono regulado no Brasil. “Esse mercado funciona por meio da geração e comercialização do CBio, ativo financeiro ambiental que equivale a uma tonelada de emissões de CO2 evitada na atmosfera”, explica.

Outro ponto abordado na definição do programa é que o comércio de CBios funciona como uma transferência de renda do segmento de combustíveis fósseis para os biocombustíveis. Entretanto, no programa, a obrigação da aquisição de créditos recai sobre as distribuidoras de combustíveis fósseis – e não sobre as produtoras.

“Ainda que de forma transversal, o princípio do poluidor-pagador é, em alguma medida, atendido. Embora não seja o distribuidor o elo da cadeia responsável pela maior quantidade de emissões, ao fim e ao cabo, o que se impõe é maior custo ao consumo de combustíveis fósseis, em favorecimento aos biocombustíveis”, defende o TCU.

Ao mesmo tempo, o tribunal aponta que essa característica pode ser vista como uma barreira à integração internacional do mercado devido à infungibilidade dos CBios. Mas o próprio relatório contra-argumenta: “Apesar de não serem fungíveis com outros mercados de carbono, os CBios possuem legitimidade jurídica e institucional, uma vez que sua criação foi debatida e aprovada no Congresso Nacional”.

Assim, de acordo com o documento, a fiscalização realizada tinha o objetivo de verificar se os resultados do mercado de CBios estão alinhados com os objetivos do RenovaBio enquanto política pública de descarbonização. Para isso, foram elaboradas duas questões:

1. Em que medida os CBios, desde sua implementação, têm demonstrado efetividade em contribuir com os objetivos do RenovaBio, em especial os que se relacionam ao atendimento dos compromissos no âmbito do Acordo de Paris e a redução de emissões de gases causadores do efeito estufa associados à produção e uso dos biocombustíveis?
2. Em que medida, a atual regulação do mercado de CBios apresenta fundamentos operacionais e de governança que resultam em adequado funcionamento do mercado, sem distorções relevantes (excessiva atuação estatal; possibilidades de manipulações de mercado; volatilidade excessiva de preços), de forma a conferir a adequada segurança jurídica às partes envolvidas?

“Consideraram-se, em complemento aos critérios de auditoria, as opiniões de especialistas e agentes relevantes do setor, que serviram como referência para a avaliação dos desafios de implementação, da mensuração de resultados e da sustentabilidade do mercado de CBios, especialmente por ser este um instrumento inovador e complexo”, acrescenta.

Entre as instituições que participaram do processo, o relatório cita: Associação Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis (ANDC), Federação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Gás Natural e Biocombustíveis (Brasilcom), Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis e de Lubrificantes (Sindicom), União da Indústria de Cana-de-açúcar e Bioenergia (Unica) e União Brasileira do Biodiesel e Bioquerosene (Ubrabio).

Além disso, o Ministério de Minas e Energia (MME) e a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) também foram envolvidos.

Renata Bossle – NovaCana