RenovaBio no TCU: Relatório questiona se incentivos estão chegando ao campo

No momento da criação do programa RenovaBio e do mercado de créditos de descarbonização (CBios), a política pública tinha a intenção de que as companhias direcionassem investimentos para melhores práticas industriais e agrícolas, visando uma melhora das notas de eficiência energético-ambientais. Afinal, processos mais eficientes e com informações mais completas gerariam mais créditos e, portanto, mais receita para as usinas.

“Contudo, as análises realizadas na etapa de planejamento indicaram risco de que o incentivo não esteja sendo suficiente para conduzir os produtores a investimentos em melhorias, o que motivou o aprofundamento das análises durante a execução do trabalho”, afirma o Tribunal de Contas da União (TCU), em relatório.

Esta possibilidade está presente n a conclusão de uma auditoria sobre o mercado de CBios. O processo, sob relatoria do ministro Jorge Oliveira, buscava verificar se a comercialização dos créditos está realmente alinhada aos objetivos do programa, analisando possíveis falhas na regulação que possam causar insegurança jurídica, excessiva atuação estatal ou tratamento não isonômico.

Para trazer este conteúdo de forma completa e detalhada aos nossos assinantes, o NovaCana elaborou uma série de reportagens. Este quarto conteúdo explora se os incentivos criados pela política nacional de descarbonização estão se traduzindo em uma maior eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis.

Para saber mais sobre os motivos que levaram à elaboração do relatório, acesse a primeira parte da série. Já as demais reportagens tratam dos seguintes temas:

1. A efetividade do programa para o setor, considerando aspectos financeiros e mercadológicos
2. As lacunas encontradas no monitoramento dos resultados climáticos e ambientais, incluindo questões relacionados aos compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris
3. Como possíveis distorções regulatórias são capazes de gerar instabilidade no preço dos CBios
4. Análise sobre os descumprimentos das metas do programa e os processos judiciais associados
5. Características do mercado de CBios e o impacto das interferências governamentais na mudança dos prazos para cumprimento das metas
6. Impactos da heterogeneidade no mercado de distribuição de combustíveis para o programa

Acompanhamento das notas

De acordo com o relatório do TCU, as normas e regras do RenovaBio não envolvem uma métrica específica para acompanhar a evolução nas notas de eficiência das usinas. Por conta disso, o tribunal solicitou informações ao Ministério de Minas e Energia (MME), que teria meramente apontado que existe um grupo técnico com a atribuição de aprimorar o funcionamento da RenovaCalc, a calculadora do programa.

A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), por sua vez, relatou que, em 2023 e 2024, a Embrapa produziu estudos a partir dos dados primários informados pelos produtores de biocombustíveis.

Entretanto, a agência não possui de forma organizada a porcentagem de produtores certificados que utilizam dados próprios, nem o que esses números representam na declaração total de cada produtor. Ainda assim, a ANP completou que, à época, nenhum produtor de biodiesel utilizava informações primárias da produção agrícola.

“Dessa forma, conclui-se que o objetivo de melhoria de eficiência energético-ambiental deixa de ser avaliado em relação aos efeitos do instrumento criado para impulsioná-lo, situação que desconsidera os princípios e diretrizes da governança pública”, declara o TCU.

Evolução da eficiência

Ainda assim, a partir dos dados disponíveis, o TCU observou que, de maneira geral, as notas de eficiência não estariam tendo melhorias aparentes com o passar dos anos. “Para o etanol anidro e o hidratado, percebe-se uma estabilidade das notas ao longo do período analisado”, destaca o relatório.

Já o biodiesel, segundo o documento, apresentou oscilações ao longo do período, com uma tendência de queda nos últimos ciclos. Por fim, o número reduzido de certificações para o biometano – inclusive com anos sem certificações – limitaria a relevância estatística, conforme o tribunal.

O relatório, entretanto, pondera que esses dados não permitem conclusões definitivas, pois o período de vigência do programa ainda é considerado curto para uma mudança significativa nas notas. Por conta disso, foram observadas as mudanças vistas nos processos de recertificação.

“Nessa perspectiva, também não se observou um comportamento robusto no sentido de melhoria de notas”, afirma e segue: “Ressalta-se que o etanol teve percentual de melhoria pouco acima de 60%, ou seja, pouco mais da metade das usinas recertificadas melhoraram suas notas, enquanto no caso do biodiesel a situação é ainda pior, 63% das usinas que se recertificaram apresentaram notas inferiores à inicial, contrariando frontalmente o objetivo do programa”.

Como o número de usinas de etanol é superior ao dos demais biocombustíveis, na média, 62% das empresas melhoraram suas notas nos processos de recertificação.

Além disso, o TCU também teve acesso a uma análise realizada pela União da Indústria de Cana-de-Açúcar e Bioenergia (Unica). Os números da entidade incluem diversos dados, como o crescimento da capacidade produtiva, a descentralização das usinas e a progressão na redução da intensidade de carbono na produção do biocombustível.

De acordo com o tribunal, a base de dados observa tanto a evolução do volume elegível quanto a nota de eficiência energético-ambiental, além de considerar os dados da RenovaCalc por fase (agrícola, industrial, transporte e uso). O objetivo seria evidenciar em quais aspectos houve melhora ou piora por ocasião da recertificação do produtor.

O relatório, no entanto, observou uma concentração de certificações próximas a uma nota média, indicando que a maioria dos produtores opera com eficiência similar. “Isso pode sinalizar ausência de incentivos suficientes para inovação, em que as empresas consideram que os ganhos adicionais por melhorar a nota não compensam os investimentos necessários”, afirma.

A partir disso, o TCU avaliou a distribuição das notas em relação ao desvio-padrão – para mais ou para menos. “Para o etanol (anidro ou hidratado) o resultado envolve uma concentração de agentes em torno da média, indicando um comportamento que pode refletir acomodação de grande parte dos produtores, sem evidenciar grandes variações”, afirma, acrescentando que não foi observada uma diferença significativa entre as notas das produtoras de etanol de milho e de cana.

Já no caso do biodiesel, há uma concentração na faixa média e inferior. Entretanto, o documento pondera que o uso de uma maior diversidade de matérias-primas para a produção precisaria ser estratificado para captar diferenças de notas. “Questionada a respeito da segregação de notas a partir de diferentes matérias-primas, a ANP informou não dispor de dados de forma organizada”, acrescenta.

Assim, o TCU reitera que as informações não permitem concluir que o RenovaBio esteja induzindo o comportamento desejado, ou seja, a melhoria da eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis.

“Mas é suficiente para indicar a necessidade de que os responsáveis se articulem no sentido de promover tais análises, uma vez que há fundamentado risco de não estar havendo incentivo suficiente para investimentos em termos de melhoria das notas”, recomenda.

Potencial na etapa agrícola

Neste ponto, o TCU relembra um estudo anterior já apresentado pelo tribunal. Segundo esse documento, as maiores margens para avanços em termos de nota de eficiência se concentrariam na etapa agrícola da produção de biocombustíveis.

Para entender como isso poderia funcionar, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), vinculada ao MME, considerou diversos cenários. Ela partiu de uma referência, com altos valores em cada etapa, até uma opção com a aplicação de diversas melhorias produtivas (menor área queimada, menor uso de fertilizantes, redução do uso de combustíveis e maior rendimento do etanol).

A partir dos valores obtidos, foi simulada a receita de venda dos CBios em dois cenários, considerando a quantidade de litros necessários para gerar cada crédito. Neste ponto, a conclusão foi que melhorias na fase agrícola podem gerar um maior impacto.

No cenário mais otimizado, há uma redução de cerca de 60% da intensidade de carbono em relação ao cenário de referência. Conforme os cálculos, a quantidade de litros de etanol necessária para produzir um CBio seria 28% menor, permitindo a geração de cerca de 100 mil CBios a mais. A partir disso, a usina mais eficiente poderia obter uma receita 65% superior, de R$ 4,2 milhões (R$ 20/CBio) a R$ 12,1 milhões (R$ 50/CBio).

“O estudo demonstra, para o caso do etanol, que melhorias produtivas, em especial na fase agrícola, podem permitir maior geração de CBios. Essa diferença significativa no potencial de emissão de CBios pode estimular a produtividade e maior eficiência dos produtores”, resume o TCU.

Ainda de acordo com a pesquisa citada, tanto as usinas de etanol quanto as de biodiesel tendem a ser bastante afetadas pela utilização de dados padrão da RenovaCalc na fase agrícola. Ou seja, as informações próprias tendem a trazer resultados melhores que os valores de referência – algo previsto pelos formuladores da política pública.

“Caso haja estímulo financeiro adequado e os produtores passem a se empenhar em obter e utilizar dados reais em substituição aos dados padrão, tem-se um elevado potencial para maior produção de CBios”, afirma o TCU, que ressalva: “Como mencionado, a ANP não monitora ou analisa a evolução dos dados agrícolas”.

Em resposta aos questionamentos do tribunal, a agência informou que tem atuado, em conjunto com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) e com o Grupo Técnico RenovaBio, para indução da melhoria das notas e redução do uso de dados agrícolas padrão. Isso inclui alterações nas planilhas da RenovaCalc e em normativas para aprimoramento da rastreabilidade das matérias-primas.

Inclusão dos produtores e outros estímulos

O tribunal, então, cita o surgimento de uma “importante inovação legal” que pode ampliar a utilização de dados agrícolas primários: a Lei 15.082/2024, conhecida como Lei dos CBios.

Este texto estabeleceu que os produtores de cana-de-açúcar deverão receber, no mínimo, 60% das receitas oriundas dos CBios gerados a partir do processamento da cana entregue por eles. Há ainda um acréscimo quando são utilizadas informações próprias.

“No que se refere a outras matérias-primas, a nova lei não estabeleceu percentual mínimo, limitando-se a prever que esse repasse será livremente pactuado em âmbito privado”, complementa o TCU. O relatório ainda acrescenta que não é possível concluir se isso gerará um estímulo suficiente para a melhoria das notas de eficiência.

Ainda assim, o documento afirma que o RenovaBio tem demonstrado estímulo ao aproveitamento de matérias-primas residuais, como sebo bovino, óleo de frituras e biomassa para produção de metano. De acordo com o texto, enquanto a produção de biodiesel a partir de soja apresenta notas em torno de 43, a utilização de sebo alcança aproximadamente 80, uma variação de quase 90%.

“Tal disparidade indica que o sistema de pontuação do RenovaBio cumpre adequadamente seu papel nesse aspecto ao incentivar o uso de subprodutos e resíduos”, afirma o TCU, acrescentando que o programa “carece de análises mais robustas e estruturadas para conferir validade estatística e legitimidade perante a sociedade”.

RenovaBio x LCFS

Outra análise realizada pelo tribunal compara o RenovaBio com o Low Carbon Fuel Standard (LCFS), da Califórnia. Segundo o relatório, o programa norte-americano adota uma abordagem “mais restritiva e potencialmente mais eficaz” no estímulo à melhoria da eficiência energético-ambiental.

Isso acontece porque, na política brasileira, a emissão de CBios está vinculada a processos produtivos que emitem menos gases de efeito estufa em relação ao substituto fóssil. Já o modelo californiano permite a emissão de créditos apenas para quem está abaixo da meta de intensidade de carbono definida, um indicador que se torna mais rigoroso ao longo do tempo.

“O LCFS cria um ambiente que pressiona os produtores a buscarem melhorias contínuas para se manterem elegíveis aos créditos, ao passo que o sistema brasileiro, ao permitir a geração de CBios mesmo para eficiências próximas à média, reduz estímulos às melhorias”, descreve.

Ao mesmo tempo, o relatório observa a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) em relação ao RenovaBio. O banco de fomento possui uma linha vinculada ao programa em que oferece juros menores para empresas que possuam melhores desempenhos.

Assim, embora reconheça que o RenovaBio busca incentivar o aproveitamento de matérias-primas residuais, o TCU afirma que não conseguiu observar uma evolução consistente nas notas ao longo dos seis anos de implementação do programa.

Para o tribunal, a concentração dos resultados em uma faixa média – sem demonstração de busca pela excelência operacional e sem informações sobre a adoção de dados primários agrícolas – indica que os mecanismos atuais podem não estar proporcionando estímulos suficientes para investimentos em tecnologias e práticas mais sustentáveis.

“Para a melhoria do programa, afigura-se relevante que se estabeleçam indicadores e metas relacionadas ao avanço das notas e que sejam inseridos novos mecanismos de indução regulatória que possam impulsionar os resultados desejados”, recomenda.

Ainda de acordo com o TCU, o MME possui um histórico de tentativas de estruturação de indicadores mediante parcerias. “Embora não concretizadas, elas demonstram reconhecimento pelos gestores da relevância dos temas apontados e comprometimento com aprimoramento”, afirma.

De acordo com o texto, naquele momento, o ministério mantinha conversas com a FGV Energia e já havia celebrado um acordo com a Infra para aprimoramento no rastreamento de grãos.

“Reconhecem-se como positivas as iniciativas em desenvolvimento pela ANP e pelo MME, as quais demonstram comprometimento dos gestores com o aprimoramento do programa. Todavia, tais ações não esgotam o escopo das recomendações propostas”, acrescenta.

Renata Bossle – NovaCana