Segunda reportagem de série do NovaCana aborda ponto de vista do relator sobre relevância financeira da política de incentivo aos biocombustíveis
Considerando cinco ciclos completos de funcionamento do mercado de créditos de descarbonização (CBios), o Tribunal de Contas da União (TCU) acredita que os créditos já estão consolidados como um “importante instrumento de transferência de renda” do setor fóssil para o de biocombustíveis.
Em relatório, o TCU destaca que a participação das usinas de biocombustíveis é voluntária e exige esforços administrativos e gastos para o processo de certificação – ainda assim, 333 unidades (79% do total) estão no RenovaBio, conforme o Ministério de Minas e Energia (MME).
“O simples fato de haver um alto índice de indústrias certificadas já sinaliza que o referido instrumento traz incentivo financeiro, em termos de receitas, aos investimentos em biocombustíveis”, declara o tribunal.
A conclusão está presente em um relatório entregue em janeiro. No documento, o TCU apresenta o resultado de uma auditoria sobre o mercado de CBios, criado pelo programa RenovaBio. O processo, sob relatoria do ministro Jorge Oliveira, buscava verificar se a comercialização dos créditos está realmente alinhada aos objetivos do programa, analisando possíveis falhas na regulação que possam causar insegurança jurídica, excessiva atuação estatal ou tratamento não isonômico.
Para trazer este conteúdo de forma completa e detalhada aos nossos assinantes, o NovaCana elaborou uma série de reportagens. Neste segundo texto, entenda as declarações do TCU sobre a efetividade do programa para o setor de biocombustíveis, considerando aspectos financeiros e mercadológicos.
Para saber mais sobre os motivos que levaram à elaboração do relatório, acesse a primeira reportagem da série. Já os próximos conteúdos irão abordar:
- As lacunas encontradas no monitoramento dos resultados climáticos e ambientais, incluindo questões relacionadas aos compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris
- Se os incentivos criados estão se traduzindo em uma maior eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis
- Como possíveis distorções regulatórias são capazes de gerar instabilidade no preço dos CBios
- Análise sobre os descumprimentos das metas do programa e os processos judiciais associados
- Características do mercado de CBios e o impacto das interferências governamentais na mudança dos prazos para cumprimento das metas
- Impactos da heterogeneidade no mercado de distribuição de combustíveis para o programa
Impactos financeiros do RenovaBio
De acordo com os dados levantados pelo tribunal, de 2020 a 2024, o valor total transferido do setor fóssil ao de biocombustíveis foi superior a R$ 12 bilhões – sendo R$ 10,41 milhões destinados às usinas de etanol.
“Analisando os percentuais de geração de CBios por cada biocombustível, o etanol foi o que recebeu a maior parcela desses recursos, aproximando-se de 85% do total obtido pela venda de CBios”, complementa.
O relatório ainda procura estimar a relevância financeira da receita dos CBios para cada um dos biocombustíveis. Entretanto, o texto pondera que as simplificações feitas para os cálculos – como utilização de valores médios específicos para um período amplo – não permitem que os resultados sejam precisos.
“Apesar da ressalva apresentada, a análise demonstra que os CBios de fato contribuem com as receitas e lucratividade do setor de biocombustíveis. (...) O que se conclui é que o CBio certamente tem potencial de impulsionar investimentos no setor”, destaca.
Segundo os números apresentados, os títulos gerariam 1,5% da receita total obtida com a venda de etanol, o equivalente a R$ 77/m³. Já no caso do biometano, essa importância cresceria para 10,5%, embora o valor seja de R$ 0,26/m³.
O TCU ainda observa que, entre 2021 e 2025, a capacidade instalada para produção diária de etanol anidro, etanol hidratado e biodiesel passou de 409,22 milhões de litros para 464,79 milhões de litros, um aumento de 14%. Além disso, dados da ANP consultados pelo tribunal em junho de 2025 indicavam 48 usinas em ampliação e 70 em construção.
Segundo o relatório, a perspectiva de capacidade instalada para 2027 evidenciaria um “elevado crescimento”, com destaque para a produção de biometano, com ampliação superior a 200%. “[O biometano é] exatamente o biocombustível que apresenta a maior relação de relevância financeira das receitas advindas dos CBios e que até a aprovação da Lei do RenovaBio não possuía qualquer produção no país”, observa.
Entretanto, o documento observa que os investimentos não foram necessariamente motivados pelo RenovaBio. “O país possui outras inúmeras políticas que incentivam tal desenvolvimento energético. Apenas para citar duas: mandatos de mistura obrigatória e tratamento fiscais e tributários diferenciados para os biocombustíveis em relação aos fósseis”, cita.
Produção e consumo de biocombustíveis
Indo além da questão produtiva, o relatório observou as mudanças no consumo de biocombustíveis. Neste caso, a intenção era verificar a correlação entre o mercado de CBios, a oferta e o uso das opções renováveis. Entretanto, devido ao acesso a dados e à noção de que o mercado externo é bastante inferior ao interno, a análise foi baseada nos números de fabricação.
“Somente em alguns poucos anos o percentual líquido entre importação e exportação supera 6%, assim, o que se teria é que em alguns anos as curvas de consumo se situariam ligeiramente inferiores às curvas de produção, sem prejudicar quaisquer das análises que se apresentam”, justifica o relatório.
A partir de dados da ANP, o TCU aponta que todos os biocombustíveis analisados – etanol anidro, etanol hidratado, biodiesel e biometano – apresentaram aumento de produção desde o início do mercado de CBios, ao final de 2020.
O documento ainda afirma que seria “natural que os efeitos práticos tenham maior visibilidade nos anos vindouros” e segue: “Para que investimentos no setor produtivo se revertam em efetiva produção, há o tempo de implementação das ações de aumento de capacidade das usinas existentes ou construção de novas unidades, o que vem ocorrendo”.
Em relação ao etanol anidro e ao biodiesel – que possuem mandatos de mistura obrigatória –, o tribunal observa que houve um crescimento da demanda total por combustível e, também, do percentual de adição obrigatória. No caso do etanol, a mudança mais recente ocorreu em 2025. Já para o biodiesel, a obrigatoriedade progrediu gradualmente, atingindo 15% no ano passado.
Além disso, o TCU observa que o movimento não foi contínuo: a produção de anidro teve retrações em 2018 e 2024, por exemplo. “Esse comportamento refletiu a diminuição no consumo de gasolina por questões externas, tendo sido compensado pelo aumento no consumo de etanol hidratado – mérito à tecnologia brasileira conhecida por ‘motores flex’”, relata.
Já considerando a fabricação total de etanol no período de vigor do RenovaBio, o documento traz a informação de que houve queda “relevante” em 2020 e 2021 devido à pandemia de covid-19. Para o relator, o movimento dos anos seguintes demonstraria “acelerada recuperação do setor”.
Em relação ao biodiesel, o documento acrescenta que um acórdão de 2023 avaliou riscos ao abastecimento de diesel no país. Este trabalho identificou que os volumes de importação de óleo diesel poderiam aumentar progressivamente, superando 19 bilhões de litros em 2032 e alcançando 27% da demanda. “Nessa perspectiva, em 2024, a produção e o consumo de biodiesel reduziu a necessidade de importação em aproximadamente 10 bilhões de litros”, aponta.
Assim, por mais que o aumento do consumo desses dois biocombustíveis esteja atrelado diretamente ao consumo do combustível fóssil, o TCU acredita que a decisão de aumento de mistura obrigatória somente se mostra possível devido à expansão e à consolidação da cadeia produtiva de biocombustíveis.
O documento ainda acrescenta que a produção de hidratado e biometano não decorre de obrigações, mas de escolhas relacionadas a condições de mercado. Segundo o texto, após atingir um pico de 25 bilhões de litros em 2019, o etanol usado diretamente nos tanques dos veículos foi impactado pela pandemia de covid-19. Posteriormente, houve uma recuperação, atingindo 24 bilhões de litros em 2024.
“Em relação ao biometano, sua entrada na matriz energética ocorreu a partir de 2020, que coincide com o primeiro ciclo do mercado de CBios, com forte crescimento nos últimos anos”, afirma e acrescenta: “O biometano possui forte projeção de crescimento de produção e consumo, com empreendimentos já aprovados que devem mais que triplicar a capacidade produtiva atual”.
Previsibilidade e competitividade
Para o TCU, um mercado de CBios efetivo é capaz de tornar o parque industrial brasileiro “mais robusto, diversificado e resiliente”. Segundo o relatório, o crescimento da diversidade das matérias-primas utilizadas na produção de biocombustíveis seria um exemplo disso.
“Essa diversificação não apenas amplia as opções de matéria-prima, mas também contribui para a estabilidade do abastecimento, a mitigação de impactos sazonais e da exposição a vulnerabilidades econômicas e climáticas, além de permitir a descentralização da produção”, declara.
Como principal exemplo, o texto cita o crescimento recente do etanol de milho, especialmente no Centro-Oeste. Em 2024, de acordo com os números citados no relatório, cerca de 20% do etanol produzido no Brasil provinha dessa matéria-prima, ante cerca de 10% em 2021.
“A importância da utilização do milho para a produção de etanol reside não apenas na diversificação, mas também na previsibilidade do abastecimento, uma vez que o grão pode ser estocado, ao contrário da cana, que requer processamento imediato após a colheita”, afirma e completa: “Isso permite sustentar a produção durante a entressafra da cana, garantindo maior estabilidade tanto de abastecimento como de preços do etanol ao longo do ano”.
“Esse movimento de crescimento do etanol de milho, em alguma medida, é favorecido pelas receitas adicionais advindas do mercado de CBios, no sentido de conferir viabilidade econômica e previsibilidade de demanda para estimular investimentos,” (TCU)
O documento também aponta que, para o biodiesel, a diversificação de matérias-primas tem avançado, reduzindo a dependência do óleo de soja. Conforme os dados, em 2015, a matéria-prima respondia por cerca de 80% da produção de biodiesel; em 2019, 2022 e 2023, o resultado ficou abaixo de 70%.
“Segundo as regras e cálculos que fundamentam a geração de CBios, as notas de eficiência energético-ambiental relacionadas a produtos residuais tendem a ser mais elevadas, resultando em maior receita a produtores que utilizem como matéria-prima tais produtos”, afirma.
Ainda de acordo com o relatório, a diversificação permite que regiões fora do eixo Centro-Sul desenvolvam suas próprias cadeias produtivas, aproveitando insumos regionais. “Essa distribuição territorial mais equilibrada reduz as disparidades regionais de renda, promove a interiorização do desenvolvimento e contribui para uma matriz energética mais resiliente e menos vulnerável a choques regionais específicos”, acrescenta.
Com isso, o TCU acredita que as evidências demonstram uma correlação entre os incentivos financeiros gerados pelo mercado de CBios e o alcance dos objetivos de expansão, previsibilidade e competitividade do país para o setor de biocombustíveis. “O programa não apenas fortalecerá a cadeia produtiva existente, mas também fomentou a inovação e a diversificação, aumentando a resiliência da matriz energética nacional”, conclui.
Renata Bossle – NovaCana
