RenovaBio no TCU: Para analistas, governança estatal do programa é “incipiente”

A formatação do mercado para os créditos de descarbonização (CBios), vinculado ao programa RenovaBio, sempre teve uma “atuação importante” dos agentes estatais – algo que o Tribunal de Contas de União (TCU) chama de “intervencionista”. O termo se refere ao “significativo poder de decisão” sobre o tamanho do mercado e o reflexo disso sobre o preço dos créditos.

“Isso resulta, ao fim e ao cabo, na calibração anual do volume de renda que se verá transferida do setor de combustíveis fósseis ao setor de biocombustíveis”, resume o tribunal, em relatório, citando o Ministério de Minas e Energia (MME) como o agente de maior destaque, por ocupar a liderança do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e a coordenação do Comitê RenovaBio.

“O MME tem o poder de governar as metas do mercado e propor alterações de mecanismos, inclusive durante a vigência de cada ciclo de metas em andamento, com impacto de grandes dimensões no valor do CBio e, por conseguinte, nos volumes de recursos transacionados”, explica.

Esta avaliação está presente em um relatório do TCU que conclui uma auditoria sobre o mercado de CBios. O processo, sob relatoria do ministro Jorge Oliveira, buscava verificar se a comercialização dos títulos está realmente alinhada aos objetivos do programa, analisando possíveis falhas na regulação que possam causar insegurança jurídica, excessiva atuação estatal ou tratamento não isonômico.

Para trazer este conteúdo de forma completa e detalhada aos nossos assinantes, o NovaCana elaborou uma série de reportagens. Este é o sétimo texto, que traz a visão do tribunal sobre as características do mercado de CBios e analisa o impacto das interferências governamentais na mudança dos prazos para cumprimento das metas, revelando falhas na atuação dos órgãos governamentais.

As informações sobre os motivos que levaram à elaboração do relatório estão na primeira reportagem da série. Por sua vez, os demais textos abordam:

1. A efetividade do programa para o setor, considerando aspectos financeiros e mercadológicos
2. As lacunas encontradas no monitoramento dos resultados climáticos e ambientais, incluindo questões relacionados aos compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris
3. Se os incentivos criados estão se traduzindo em uma maior eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis
4. Como possíveis distorções regulatórias são capazes de gerar instabilidade no preço dos CBios
5. Análise sobre os descumprimentos das metas do programa e os processos judiciais associados a isso
6. Impactos da heterogeneidade no mercado de distribuição de combustíveis para o programa

Demanda perfeitamente inelástica

O TCU descreve que a definição de metas anuais aproxima o mercado de CBios de um termo definido teoricamente como “demanda perfeitamente inelástica”. Ou seja, apesar da variação no valor dos créditos, a quantidade de títulos que será negociada não sofre alterações. Por conta disso, o TCU avalia que não são observadas características tradicionais de um mercado livre.

“Os consumidores (distribuidoras de combustíveis) não possuem alternativas viáveis ou substitutos para o bem ou serviço em questão”, explica e completa: “Essa característica confere ao fornecedor (usinas de biocombustíveis geradoras de CBios) um poder de mercado significativo, podendo resultar em práticas monopolísticas ou oligopolísticas”.

De acordo com o TCU, mercados com esse tipo de demanda frequentemente exigem atenção estatal para evitar abuso de poder dominante. Isso acontece porque, como a necessidade de aquisição de CBios não muda em relação aos preços, pode ocorrer uma imposição de valores não fundamentados em lógicas concorrenciais.

CBios são insubstituíveis

Para lidar com isso, o tribunal aponta que é comum o uso de instrumentos regulatórios que buscam equilibrar os interesses das partes – neste caso, usinas e distribuidoras. Entretanto, isso não existe no RenovaBio, com os preços sendo definidos livremente.

“Assim, a estrutura do mercado de CBios guarda paralelos com um oligopólio de demanda predominantemente rígida”, resume o relatório, que segue: “Tal cenário reduz significativamente o papel do mecanismo clássico de ajuste de quantidades em função das oscilações de preço, um dos princípios basilares da microeconomia em mercados concorrenciais”.

Ainda segundo o tribunal, há um “um grau elevado de rigidez” porque a demanda por CBios é imposta, com pouca margem para ajustes. “Isso não permite às distribuidoras alternativas viáveis e suficientes para o cumprimento das metas de descarbonização, o que confere aos emissores de CBios um poder de mercado significativo, podendo ocasionar elevações abruptas e injustificadas de preço (o que já ocorreu em 2022)”, descreve.

Conforme o documento, as distribuidoras possuem três mecanismos para trazer alguma flexibilidade às metas. São eles:

1. Contratos de longo prazo: Neste caso, a redução possui limitação (no máximo 20% das metas podem ser abatidas) e eventuais excedentes de CBios passam a compor a meta dos anos seguintes.
2. Descumprir a meta: Para isso, as companhias buscam suporte no poder judiciário para evitar o sancionamento. “Essa opção se tornou menos atrativa após o enrijecimento das penalidades, além de causar forte tensionamento das relações no setor”, completa o TCU. Neste caso, o tribunal não cita a margem de tolerância de 15% prevista nas regras do programa, que é vinculada ao cumprimento integral das metas no ciclo seguinte.
3. Pressão para intervenção direta estatal: De acordo com o TCU, isso ocorreu em 2022, levando à prorrogação do prazo para o atendimento da meta depois de os preços alcançarem o patamar de R$ 200. Com a mudança, os valores caíram pela metade “de maneira quase imediata”, conforme o relatório.

Estoques e preços

Segundo a análise do TCU, a formação de preço dos CBios tem correlação com a disponibilidade de créditos no mercado, ou seja: quanto menos créditos em estoque, mais caro; quanto mais créditos, mais barato.

“Como o mercado de CBios possui quantidade relevante de agentes emissores – cerca de 400 – o fato de existir demanda anual essencialmente fixa obrigatória gera um paradoxo importante aos ofertantes”, afirma e explica: “Se por um lado a demanda não se reduz com acréscimo de preço, por outro, a cada ciclo os emissores precisam vender seus ativos, caso contrário, precisarão aguardar o próximo ciclo e assim indefinidamente”.

Dessa forma, a competição em termos de preço acontece entre as usinas. Outro fator em ação, conforme o TCU, é a necessidade das companhias de obter receita no ciclo vigente a partir da geração dos créditos, “sob o risco de precisar aguardar o novo ciclo, retardando ou colocando em risco a geração de caixa”.

Assim, o tribunal afirma que uma “folga” no número de títulos disponível pode trazer um comportamento de leilão ao mercado, com os preços ditando quais CBios serão vendidos e quais permanecerão como saldo para o ano seguinte. Já uma carência no número de créditos pode levar a elevações consideráveis.

Como exemplo, o relatório cita o período de junho a julho de 2022, marcado por uma alta nos preços dos CBios, que saíram de cerca de R$ 70 para R$ 200. Neste caso, o TCU observa que o saldo de 2021 – utilizado para o cálculo das metas – já estava em grande parte na mão de distribuidoras, que detinham 5,1 milhões de créditos. Com isso, o estoque em posse das usinas (e disponível para negociação) era restrito.

“A julgar pelo volume de CBios em poder de partes obrigadas ao final de 2021, os grandes agentes obrigados se anteciparam e retiveram CBios em seu poder, gerando potencial insuficiência prática de CBios para o ano de 2022, o que se infere ter sido o estopim para a crise de preços”, conclui.

A análise complementa que, como a distribuição de combustíveis possui uma concentração de cerca de 55% em três grandes companhias – Vibra, Ipiranga e Raízen –, são grandes as possibilidades de que essas empresas façam uma formação estratégica de estoques. “Isso impossibilita o acesso de outros agentes obrigados, provocando escassez mesmo que os números indiquem suficiência em termos gerais”, resume.

MME como árbitro do mercado

O TCU aponta que, em uma auditoria anterior sobre políticas públicas de biocombustíveis, foi indicada a necessidade de que o MME atue como um “árbitro do mercado de CBios”. Essa medida deveria ser aplicada caso não houvesse alterações na estrutura regulatória capazes de impor maior dinamismo ao mercado, como o ingresso de novas partes.

“Com o passar dos ciclos e o aumento de volume de informações e dados a serem analisados, aquela observação se mostra totalmente aplicável”, afirma o tribunal. Segundo o relatório, por ser responsável por sugerir as metas, o MME acaba definindo indiretamente o valor dos CBios para o ano subsequente.

“Caso o valor de mercado fuja consideravelmente das intenções do MME, o referido órgão pode, seguindo regras regulatórias, intervir no ciclo em progresso, ajustando os preços do CBio a partir de ajustes em metas ou prazos para cumprimentos, por exemplo”, acrescenta o relatório.

A possibilidade de intervenção estatal, entretanto, é caracterizada como um risco regulatório. Esse fator ganha importância quando se observa que o RenovaBio movimenta de R$ 3 bilhões a R$ 4 bilhões por ano – e com tendência de alta.

Em 2022, por exemplo, houve uma intervenção estatal após o pico de preços observado. “Como solução para a situação, o presidente à época, Jair Bolsonaro, editou o Decreto nº 11.141/2022, que prorrogou o prazo para cumprimento das metas, descasando do ano calendário”, relembra o TCU.

Na ocasião, foi estabelecido que os objetivos referentes a 2022 poderiam ser comprovados até setembro de 2023. A partir dos anos seguintes, entretanto, a data limite passaria a ser 31 de março.

Como consequência, o mercado de CBios retornou a valores na casa dos R$ 80. Segundo o MME, a decisão foi embasa por notas técnicas que justificavam a alteração nos prazos. O primeiro documento, segundo o TCU, abordava três aspectos principais.

1. Aumento “exponencial” do preço do CBio em 2022: A elevação foi objeto de um estudo preliminar do MME, visando a “avaliação de possíveis variáveis correlacionáveis à escalada de preço”.
2. Investigação em curso: O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) estava analisando uma possível infração à ordem econômica praticada nas negociações dos créditos. A investigação foi solicitada pelo Comité RenovaBio após o estudo preliminar sobre a escalada de preços e por conta de uma denúncia recebida por uma associação de distribuidores sobre o movimento especulativo no mercado de CBios.
3. Estado de emergência no Brasil: Naquele momento, os preços internacionais do petróleo e dos combustíveis estavam elevados devido às implicações da crise causada pela pandemia de covid-19 e pela guerra na Ucrânia.

Já a segunda nota técnica do MME propôs tanto alterar o limite de 2022 para setembro do ano seguinte quanto a mudança definitiva do prazo de comprovação de atendimento à meta individual para 31 de março de cada ano.

A medida era justificada porque este é o prazo para que a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) publique o rateio definitivo das metas. A reguladora, por sua vez, precisa desse limite para reunir as informações consolidadas do mercado de combustíveis referentes ao ano anterior.

Entretanto, em 2023, um decreto presidencial assinado por Luís Inácio Lula da Silva retornou o prazo para cumprimento para o final de cada exercício. Segundo o TCU, essa decisão levou a uma nova alta dos preços dos CBios.

Mais uma vez, a decisão foi embasada em uma nota técnica do MME. Segundo o TCU, o documento aponta que, em relação ao prazo, “as alterações anteriores estavam inseridas em ambiente de instabilidade regulatória decorrente de elevação extraordinária e imprevisível de preços de petróleo e derivados”.

O ministério também relatava que a mudança motivou a criação do Projeto de Decreto Legislativo (PDL) 308/2022, que tinha o objetivo de sustar o decreto de 2022. “O PDL se justificava no argumento de que a alteração promovida feria o princípio da anualidade das metas previsto na Lei 13.576/2017”, explica.

Assim, a pasta apontava a insegurança jurídica e o risco de judicialização trazido pela possibilidade de revogação do decreto. Caso o PDL avançasse, isso implicaria no restabelecimento da data de 31 de dezembro de 2022 para a comprovação das metas daquele ano, fazendo com que muitos agentes obrigados passassem a ser caracterizados como inadimplentes mesmo tendo seguido as regras vigentes à época.

Além disso, a nota menciona o Relatório Final do Gabinete de Transição Governamental 2022-2023, que destacava que as frequentes mudanças nas políticas do setor, incluindo alterações nas metas do RenovaBio, reduziram a previsibilidade em relação às ações de descarbonização.

Por conta disso, o próprio MME propôs que a data limite para atendimento da meta voltasse a ser 31 de dezembro. A pasta também argumentou que, como a meta é calculada em uma base anual, o limite em 31 de março poderia distorcer a formação de preços, afetando o valor de mercado dos CBios.

“Espera-se que, com essa alteração, o mercado de CBios fique novamente sincronizado em termos de emissão, oferta e cumprimento da meta dentro do mesmo ano civil, o que contribuirá para a precificação mais adequada para o ativo em relação à meta do ano correspondente”, defendeu o MME.

O TCU, por sua vez, nota que essa alteração fez com que os preços dos créditos – que variavam de R$ 90 a R$ 100 – alcançassem patamares superiores a R$ 130 em agosto de 2023, antes de se estabilizarem em torno de R$ 100 a R$ 110 nos meses seguintes.

“Esse comportamento mostrou que, diferentemente do efeito baixista de prorrogações anteriores, a redefinição dos prazos e a recomposição do calendário anual trouxeram previsibilidade, mas também reforçaram a expectativa de demanda futura concentrada, impulsionando temporariamente os preços para cima”, resume o tribunal.

Falta de metodologia

Em nenhum dos episódios de alteração da data limite para as distribuidoras, de acordo com o TCU, as propostas consideraram critérios ou limites técnicos previamente estabelecidos. Elas também “não buscaram avaliar com profundidade, em termos qualitativos e quantitativos, os efetivos impactos que poderiam trazer ao mercado de CBios ou aos segmentos econômicos afetados”.

Desta forma, o relatório aponta que o Estado realizou “interferência em atividade econômica de altíssimo impacto aos agentes de mercado” sem que houvesse uma metodologia definida ou critérios objetivos pré-estabelecidos. Como resultado, ocorreu um favorecimento de alguns elos da cadeia em detrimentos de outros.

“Cabe reforçar que não se questiona a legalidade das medidas já adotadas e nem a prerrogativa estatal de intervir diante de circunstâncias excepcionais. Contudo, legalidade formal não se confunde com adequação regulatória”, afirma o TCU, que segue: “Aponta-se, a necessidade de estabelecimento de critérios objetivos que orientem futuras intervenções, conferindo maior previsibilidade aos agentes sem comprometer a flexibilidade estatal necessária em situações de crise”.

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“A reiterada e não devidamente regulada interferência estatal em um mercado multibilionário e dotado de alta complexidade vem gerando distúrbios não compatíveis com a estabilidade regulatória desejável, o que confronta os fundamentos da boa governança estatal”, (TCU)

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O tribunal ainda destaca que não há uma norma clara que estabeleça “contornos e limites” para a atuação governamental sobre o mercado de CBios. Além disso, o RenovaBio não possui um controle institucional exercido por outros órgãos tipicamente responsáveis pela regulação e supervisão de mercados financeiros e de ativos.

Em relação a isso, o MME argumenta que, durante o processo de regulamentação do programa, consultou o Banco Central e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) para que avaliassem as hipóteses de enquadramento dos CBios como ativos financeiros ou valores mobiliários.

“Após a apresentação do texto legal e da concepção de funcionamento do programa, técnicos de ambos os órgãos declinaram da responsabilidade de regulamentar o ativo ambiental CBio. Diante disso, a competência foi delegada ao MME pela Casa Civil por meio de decreto”, resume o TCU.

Para o tribunal, entretanto, esse cenário é preocupante – ainda mais porque as competências do MME, do CNPE e do Comitê RenovaBio não possuem relação direta com o funcionamento e a governança de mercados de ativos.

Segundo a análise, por mais que o Ministério da Fazenda esteja presente nos colegiados, os órgãos diretamente envolvidos não possuem estrutura administrativa, aparato regulatório e nem conhecimento técnico para lidar com dinâmicas típicas de mercados financeiros. Como exemplo, o TCU cita precificação de ativos, gestão de riscos sistêmicos e monitoramento de práticas anticoncorrenciais.

“O resultado é uma governança fragilizada, incapaz de dimensionar ou gerir adequadamente os impactos que decisões acerca das metas ou prazos têm sobre um setor estratégico e que pode sofrer distorções significativas com repercussões econômicas amplas, inserindo insegurança jurídica aos diversos agentes”, conclui o TCU.

O tribunal ainda reforça que as “percepções energéticas e ambientais” que orientam a atuação dos agentes públicos gestores do RenovaBio estão focadas na expansão da bioenergia e na redução de emissões. Assim, elas não necessariamente contemplam as falhas de mercado específicas que podem surgir no desenho e na operação desse mercado de créditos.

“Tais falhas, se não diagnosticadas e tratadas com a devida precisão técnica, podem afetar desproporcionalmente certos agentes econômicos e, ao final, comprometer a eficiência do próprio sistema, acarretando prejuízos estruturais ao mercado e, por conseguinte, aos consumidores finais”, descreve o relatório.

Com isso, o TCU argumenta que um mercado com o grau de complexidade visto nas negociações de CBios demandaria uma governança compatível, preferencialmente com acompanhamento e supervisão realizados por órgãos com competência em regulação financeira e supervisão de mercados de capitais.

Renata Bossle – NovaCana