RenovaBio no TCU: Tribunal analisa descumprimento das metas e litígios

Após verificar a instabilidade dos preços dos créditos de descarbonização (CBio), do RenovaBio, o Tribunal de Contas da União (TCU) afirma que uma das consequências do ambiente de alta volatilidade – quando combinado com margens apertadas – seria uma possível indução ao descumprimento de metas do programa. Além disso, haveria uma busca crescente pela via judicial, tanto para postergar prazos quanto para evitar penalidades.

Este movimento teria sido apontado ao tribunal por diversos agentes. Entre eles, o Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP) mencionou que as empresas buscam “alternativas para evitar o cumprimento das obrigações estipuladas”, o que levou a um “número expressivo” de pedidos de liminares.

Para o TCU, isso significa que a volatilidade dos CBios não é apenas um fenômeno econômico, mas um potencial gerador de insegurança jurídica e competitiva. O relatório ainda acrescenta que a busca pela via judicial é um fenômeno crescente.

“Nos dois primeiros anos de funcionamento do mercado de CBios não houve descumprimento significativo do volume de CBios, embora tenha havido uma quantidade relevante de empresas descumpridoras das metas, indicando que apenas empresas com baixa participação no mercado deixavam de cumprir”, explica.

A avaliação faz parte de um relatório do tribunal, elaborado como parte de uma auditoria sobre o mercado de CBios. O processo, sob relatoria do ministro Jorge Oliveira, buscava verificar se a comercialização dos papéis está realmente alinhada aos objetivos do RenovaBio, analisando possíveis falhas na regulação que possam causar insegurança jurídica, excessiva atuação estatal ou tratamento não isonômico.

Para trazer este conteúdo de forma completa e detalhada aos nossos assinantes, o NovaCana elaborou uma série de reportagens. Este é o sexto texto, que traz a visão do tribunal sobre os descumprimentos das metas do programa e os processos judiciais associados a isso.

Saiba mais sobre os motivos que levaram à elaboração do relatório na primeira reportagem da série. Os demais textos abordam:

1. A efetividade do programa para o setor, considerando aspectos financeiros e mercadológicos
2. As lacunas encontradas no monitoramento dos resultados climáticos e ambientais, incluindo questões relacionados aos compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris
3. Se os incentivos criados estão se traduzindo em uma maior eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis
4. Como possíveis distorções regulatórias são capazes de gerar instabilidade no preço dos CBios
5. Características do mercado de CBios e o impacto das interferências governamentais na mudança dos prazos para cumprimento das metas
6. Impactos da heterogeneidade no mercado de distribuição de combustíveis para o programa

Déficit ou superávit de CBios?

Ao observar como as metas do RenovaBio são definidas, o TCU pontuou que os objetivos decenais são revisados anualmente. Assim, apesar das preocupações sobre escassez de crédito em médio ou longo prazo, os órgãos reguladores tendem a ajustar os objetivos para o ano subsequente “a partir de condições razoavelmente conhecidas de mercado”, conforme o texto.

O documento ainda aponta que os dois primeiros ciclos do mercado de CBios – 2020 e 2021 – tiveram preços moderados, em torno de R$ 40 por crédito. “Em comum, o excesso de emissão de CBios e a formação de saldos para o ciclo seguinte, tendo sido observado alto índice de cumprimento de metas”, resume.

Em 2022, diante do crescimento da geração de créditos e do saldo de anos anteriores, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) elevou a meta anteriormente prevista, passando de 34,2 milhões para 35,98 milhões de CBios. Contudo, a guerra entre Rússia e Ucrânia teve início em fevereiro daquele ano, impactando o mercado.

“A combinação de fatores fez o preço dos CBios experimentar um comportamento diferente dos ciclos anteriores”, aponta o TCU, que segue: “Com a redução dos estoques de CBios em posse de emissores, os agentes obrigados constataram eventual escassez para cumprimento das metas anuais e, dessa forma, o preço apresentou constante e expressiva alta no primeiro semestre, chegando a ser negociado acima de R$ 200 na primeira semana de julho”.

Diante desse cenário, o governo decidiu ampliar o prazo para cumprimento das metas daquele ciclo. “Esse movimento governamental conduziu os valores do CBio ao patamar de R$ 100, onde permaneceu até o final daquele ano”, relata o tribunal.

Em 2023, por sua vez, o novo governo determinou que o prazo de cumprimento das metas anuais retornaria para o final de dezembro, prevendo um período de transição. Assim, o ciclo de 2022 se encerrou em 30 de setembro de 2023; o de 2023, em 31 de março de 2024; e o de 2024, em 31 de dezembro do mesmo ano.

Com isso, passou a haver uma discrepância entre os períodos de geração e de aposentadoria dos créditos, além de uma ampliação nas diferenças entre as estratégias das distribuidoras. “Alguns agentes obrigados iniciaram o cumprimente das metas do ciclo de 2023 antes de setembro de 2023 enquanto outros ainda estavam adquirindo CBios relacionados à meta do ciclo de 2022”, explica o TCU.

Mais descumprimento, mais liminares...

De acordo com o tribunal, após a crise de preços observada em 2022, houve um “significativo aumento” no descumprimento das metas. Conforme os números apresentados, o percentual de aposentadoria de CBios caiu de 98% para 90% e, depois, chegou a ficar abaixo de 80%.

“Pode-se perceber, também, que períodos em que a emissão anual de CBios supera as metas de aquisições há tendência de preços mais baixos, enquanto o contrário [gera uma] pressão para elevação de preços”, resume.

Ainda segundo os valores presentes no documento, a quantidade de empresas que deixou de cumprir as metas estava entre 25% e 30% nos dois primeiros ciclos do programa. Este valor saltou para 38% em 2022 e chegou a quase 50% em 2023.

“Em decorrência dessa inadimplência, as partes obrigadas passaram a buscar guarida no poder judiciário para evitar adquirir os CBios a preços que consideravam insustentáveis às suas atividades”, relata o TCU, que segue: “Assim, a partir de 2023, o MME [Ministério de Minas e Energia] e a ANP [Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis] viram a judicialização impactar o mercado de CBios e suas atividades administrativas”.

O tribunal ainda observa que, embora a quantidade de ações judiciais tenha saltado de duas em 2022 para 24 em 2023, os processos daquele ano eram majoritariamente referentes ao ciclo de 2022. Em maio de 2025, conforme o MME, 60 liminares estavam vigentes.

“Essas ações, segundo o MME, geraram liminares que acabaram por garantir aos agentes acobertados por tais decisões o direito de depositar em juízo parcela do valor que consideravam suficientes para cumprir os seus deveres, isolando os custos associados ao que indicaram ser movimento especulativo”, descreve.

Para o TCU, está claro que há uma judicialização impactando o setor, mas o tribunal também observa que não existe um posicionamento definitivo do poder judiciário. De acordo com o relatório, isso causa distorções e insegurança aos envolvidos, sejam eles os autores das ações ou as empresas que cumpriram as metas regularmente, pois elas podem sofrer danos de acordo com o entendimento a ser firmado.

“Decisões judiciais que flexibilizem ou desvirtuem as finalidades do RenovaBio podem não apenas comprometer seus objetivos ambientais, mas também agravar desigualdades concorrenciais, ao permitir que determinados agentes se beneficiem de interpretações lenientes, em detrimento daqueles que cumprem rigorosamente as metas impostas”, aponta o tribunal.

O relatório ainda acrescenta que, até julho de 2025, havia somente uma decisão em segunda instância – e que ela foi caracterizada pelo MME como “desfavorável” ao RenovaBio. Considerando a volatilidade dos preços dos CBios, a justiça autorizou que a distribuidora envolvida pudesse utilizar o valor de um depósito judicial para conversão em CBios pelo valor por crédito considerado adequado. Consequentemente, a ANP deveria considerar que a empresa atingiu a meta.

O tribunal ainda cita que, no ciclo de 2024, mais de 20% do mercado obrigado, o equivalente a 10,6 milhões de CBios, estava sendo questionado judicialmente. A partir de um valor médio de R$ 88 por crédito, isso implicaria em um impacto de quase R$ 1 milhão.

“O descumprimento das metas, em que pese poder ser visto como atitude anticompetitiva, na magnitude apresentada força a inferência de distorção regulatória relevante que, associada à volatilidade do mercado de CBios, indica fragilidade regulatória”, complementa.

... e mais penalidades

Segundo o TCU, por conta do crescimento da judicialização, os formuladores da política pública optaram por impulsionar uma alteração legislativa que endureceu as penalidades. Trata-se da Lei 15.082/2024, conhecida como Lei dos CBios, que ampliou o valor de multas e transformou o descumprimento das metas em crime ambiental.

“Além do aumento das multas, a lei introduziu medidas de restrição imediata à atividade econômica das distribuidoras inadimplentes”, relata o TCU, que segue: “Pela nova regra, produtores e importadores ficam proibidos de comercializar combustível com as distribuidoras que não comprovarem o atendimento integral às metas, o que representa um endurecimento considerável em relação ao regime anterior. Essas distribuidoras ficam também proibidas de realizar importação direta”.

Ainda segundo o TCU, a lei permite que a ANP possa cassar a autorização de funcionamento da distribuidora em caso de reincidência. Esta medida, de acordo com o tribunal, “evidencia a intenção de impedir que empresas sistematicamente descumpridoras continuem operando”.

O relatório afirma que, embora a penalização possa reduzir o “apetite imediato à litigância”, o efeito pode não ser sustentável no médio ou no longo prazo. “Caso não seja, pode reverter o movimento de redução da concentração de mercado que vem sendo observado nos últimos anos no mercado de distribuição”, alerta.

Conforme o tribunal, penalidades severas ou mal aplicadas podem desencorajar a atividade empresarial, gerar resistência por parte dos regulados ou até mesmo criar um ambiente de tensão e insegurança jurídica.

“Ademais, não se pode deixar de registrar que o mundo real nem sempre se alinha aos desejos dos reguladores e administradores”, afirma e exemplifica: “Não se pode deixar de prever situações extraordinárias que forcem os agentes regulados, ainda que momentaneamente, a atuar em desconformidade com os normativos, o que não significa que sua eliminação do mercado, de pronto, seja a melhor solução em busca do interesse público”.

Por conta disso, o TCU questiona se há mecanismos suficientes para que as empresas possam regularizar a situação e seguir com suas atividades.

Mudanças no mercado de distribuição

O tribunal ainda observa que a lógica das novas penalidades envolve dois pilares. Para um deles, o setor de distribuição é suficientemente rentável para absorver as metas impostas – algo que o TCU afirma não ter conseguiu provar. Já o segundo considera que o mercado seria melhor sem as empresas que não cumprem os objetivos.

Em relação a este último ponto, o TCU acrescenta que o fechamento de empresas geraria uma redistribuição do mercado, elevando a participação das companhias remanescentes. Por consequência, isso também demandaria maiores aquisições de CBios.

“Esse movimento, ao longo do tempo, pode pressionar novas companhias – inclusive de médio porte – que se verão diante do mesmo dilema: suportar margens de lucratividade progressivamente comprimidas ou deixar o setor”, projeta. “O resultado provável é um mercado crescentemente dominado pelas grandes distribuidoras, capazes de internalizar os custos regulatórios”.

Ou seja, para o TCU, embora as penalidades precisem ser suficientes para gerar cumprimento das regras, elas também não podem ser rigorosas a ponto de criar barreiras de mercado muito elevadas, desestimulando a entrada de empresas e/ou novos investimentos.

“Além disso, para que se tenha legitimidade à aplicação de penalidades, é indispensável um mercado equilibrado em que se evite punir empresas que atuam de forma adequada, contribuindo inclusive com a competitividade do setor, eliminando distorções presentes no mercado”, complementa o tribunal.

Renata Bossle – NovaCana