RenovaBio no TCU: Lacunas no monitoramento de resultados climáticos e ambientais

Como signatário do Acordo de Paris, o Brasil se comprometeu a reduzir suas emissões de gases de efeito estufa (GEE) entre 59% e 67% até 2035, em comparação aos níveis de 2005. Entre as ações previstas estão o combate ao desmatamento ilegal, a restauração de florestas e, também, o aumento da participação de fontes renováveis na matriz energética.

De acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU), a contribuição do RenovaBio para estes compromissos está justamente na evolução da produção e do uso de biocombustíveis. Contudo, o cálculo da emissão de GEE depende de fatores associados ao uso da terra e a processos agrícolas e industriais, aspectos que não estão presentes no programa.

A declaração faz parte de um relatório entregue pelo TCU. Trata-se da conclusão de uma auditoria sobre o mercado de créditos de descarbonização (CBios), criado pelo programa. O processo, sob relatoria do ministro Jorge Oliveira, buscava verificar se a comercialização de CBios está realmente alinhada aos objetivos do RenovaBio, analisando possíveis falhas na regulação que possam causar insegurança jurídica, excessiva atuação estatal ou tratamento não isonômico.

Para trazer este conteúdo de forma completa e detalhada aos nossos assinantes, o NovaCana elaborou uma série de reportagens. Neste terceiro texto, serão abordadas as lacunas encontradas no monitoramento dos resultados climáticos e ambientais do RenovaBio, incluindo questões relacionados aos compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris.

Para saber mais sobre os motivos que levaram à elaboração do relatório, acesse a primeira reportagem da série. Já a análise sobre a efetividade do programa para o setor de biocombustíveis, considerando aspectos financeiros e mercadológicos está presente na segunda parte.

As próximas reportagens, por sua vez, irão trazer os seguintes temas:

1. Se os incentivos criados estão se traduzindo em uma maior eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis
2. Como possíveis distorções regulatórias são capazes de gerar instabilidade no preço dos CBios
3. Análise sobre os descumprimentos das metas do programa e os processos judiciais associados
4. Características do mercado de CBios e o impacto das interferências governamentais na mudança dos prazos para cumprimento das metas
5. Impactos da heterogeneidade no mercado de distribuição de combustíveis para o programa

Números insuficientes

Em sua análise, o TCU parte do princípio de que o indicador da intensidade de carbono (IC) da matriz de combustíveis não é suficiente para garantir o alinhamento entre os resultados financeiros e produtivos do RenovaBio e os objetivos climáticos e ambientais do programa. Ainda assim, o valor é utilizado pelo Ministério de Minas e Energia (MME) para a definição das metas do programa.

“O indicador deixa de considerar aspectos relevantes da produção de biocombustíveis relacionados às questões ambientais e climáticas, ou seja, não é suficiente, por si só, para acompanhar os resultados associados a dois objetivos explicitados na lei de criação do RenovaBio”, afirma o relatório, citando os compromissos firmados no Acordo de Paris e a contribuição esperada para a eficiência energético-ambiental dos biocombustíveis.

Segundo o documento, a falta de metas e indicadores adequados prejudica a avaliação da política. Entretanto, o TCU reporta que o MME possui uma área específica para acompanhamento do RenovaBio, o que inclui o monitoramento de “importantes aspectos”. Trata-se do Comitê RenovaBio, formado por representantes de 11 ministérios.

“Constatou-se que o Comitê RenovaBio funciona de forma operacional e ativa, analisa as informações do setor, possui abrangência temática, mediante a sua composição multiministerial, realiza reuniões ordinárias e extraordinárias, inclusive dando publicidade e transparência às respectivas atas”, aponta o relatório.

Assim, embora reconheça a estrutura, o TCU reforça que esse acompanhamento se dá de forma subjetiva, ou seja, sem suporte em indicadores, métricas e metas específicas. Dessa forma, as informações que subsidiam o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) – responsável pela meta de aposentadoria de CBios – envolvem o abastecimento, a evolução da capacidade de produção, entre outros dados.

Ainda de acordo com o documento, o MME e a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) observam também dados operacionais, como informações sobre emissão de CBios, certificações, cumprimento de metas compulsórias e evolução da capacidade produtiva.

“Esse acompanhamento operacional ocorre de forma relevante e satisfatória, entretanto, não se confunde com monitoramento estratégico de resultados em relação aos objetivos declarados na lei”, complementa o TCU.

Para o tribunal, é preciso avaliar se os objetivos finais da política estão sendo alcançados, “otimizando” a atuação estatal. “A governança não se apresenta falha do ponto de vista formal, mas existe uma lacuna referente à ausência de métricas e indicadores estratégicos para realizar o acompanhamento dos resultados alcançados”, reforça.

Acordo de Paris

Em relação à importância do RenovaBio para o cumprimento dos objetivos nacionais firmados no Acordo de Paris, o TCU ressalta que os documentos de criação do programa e as normas em vigor não incluem indicadores ou métricas neste sentido. Por conta disso, o tribunal requisitou informações ao MME e recebeu, em retorno, parâmetros gerais de monitoramento do setor, sem indicativos quantitativos relacionados às reais emissões liquidas de carbono.

“A emissão decorrente de alterações do uso da terra e de práticas agrícolas e industriais ineficientes energética e ambientalmente pode resultar em situação na qual o aumento da produção de biocombustíveis ocasione, na verdade, em aumento de emissões de GEE, atuando, então, em sentido contrário ao desejado”, alerta o tribunal.

Além disso, ao abordar a contribuição para os compromissos do Brasil no acordo internacional, o MME informou que o acompanhamento é realizado por meio do Inventário Nacional de Gases de Efeito Estufa, coordenado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). Entretanto, o Comitê RenovaBio ainda não teria recebido essas informações.

O TCU, de qualquer modo, acredita que esses dados também seriam insuficientes, pois não trariam uma análise crítica a respeito da contribuição do RenovaBio ao objetivo pretendido. Para o tribunal, não haveria “evidências de que o avanço dos biocombustíveis estaria contribuindo com as emissões líquidas de GEE no Brasil”.

Benefícios para o clima

O relatório ainda diz que não foram encontrados documentos oficiais que estabeleçam critérios ou diretrizes para avaliar em que condições a produção de biocombustíveis resulta em benefício líquido para o clima, considerando fatores como tipo de biocombustível, matéria-prima utilizada, práticas de produção, características do solo utilizado e potencial de alteração do uso da terra.

“Os agentes responsáveis pela implementação e controle do RenovaBio, capitaneados pelo MME, não conhecem plenamente os efeitos provocados pelo RenovaBio sobre o saldo de emissões de GEE provocados pelo crescimento da produção de biocombustíveis no Brasil”, conclui.

O TCU defende a presença de métricas por acreditar que o aumento na produção e no uso de biocombustíveis pode ser conflitante com o objetivo de diminuir as emissões. “Para que se tenha segurança [na efetividade do programa], é preciso apoio de indicadores confiáveis e aptos a aferir tais pontos, os quais não existem atualmente”, reitera.

O relatório ainda reforça que as emissões geradas pelos biocombustíveis ocorrem principalmente na etapa de produção da biomassa, especialmente pela mudança no uso da terra. “É uma fase crítica do processo, que precisa ter os seus riscos gerenciados com vistas a concretizar os benefícios climáticos pretendidos por meio do uso de biocombustíveis”, enfatiza.

Desta forma, o tribunal traz a necessidade da criação de indicadores e critérios que permitam monitorar e avaliar se o aumento da produção de biocombustíveis está realmente contribuindo para a redução líquida das emissões. De acordo com o documento, precisam ser considerados aspectos como: o potencial impacto do desmatamento decorrente da expansão de áreas cultivadas; e os efeitos sobre a eventual restauração de áreas florestais.

“Sem esses mecanismos de monitoramento, não há como assegurar que o avanço dos biocombustíveis contribua efetivamente para a redução das emissões nacionais,” (TCU)

Mecanismos existentes e riscos

Além de criticar a ausência de determinadas métricas, o TCU também observou a eficácia dos indicadores adotados para monitoramento do RenovaBio. O objetivo, segundo o relatório, era apontar eventuais riscos a serem considerados pelos gestores do programa.

“Entre os aspectos que merecem atenção, cita-se o eventual avanço da produção de biocombustíveis na direção de áreas desmatadas para tal finalidade, seja por meio de desmatamento direto não contabilizado por integrar a parcela não-elegível da produção de biocombustíveis, seja por ocorrência de desmatamento indireto”, exemplifica.

O TCU também observa que o RenovaBio parte da premissa de que há um saldo positivo em relação a áreas com vegetação nativa já suprimida no marco estabelecido pelo programa – ou seja, a partir de 26 de dezembro de 2017. Para o tribunal, embora o cultivo de biomassa em áreas convertidas seja comumente encarado como positivo, há controvérsias.

“Estudos questionam se, mesmo nessas condições, os benefícios climáticos dos biocombustíveis são efetivamente alcançados, considerando fatores como emissões da cadeia produtiva, eficiência dos processos industriais e desmatamento indireto”, justifica.

Ainda assim, o relatório enfatiza que o RenovaBio possui um “importante instrumento” para a limitação de supressão vegetal nativa, pois locais com desmatamentos ocorridos após o marco do programa são considerados inelegíveis para a emissão de CBios. Segundo o documento, para a verificação do cumprimento desta regra, a ANP utiliza imagens de satélite.

Mas o TCU pondera que as regras em vigor não impedem que as usinas certifiquem parcialmente sua produção. “À exceção do biometano, os demais biocombustíveis apresentam volume elegível inferior a 100%, indicando que usinas que atualmente não conseguem comprovar a totalidade da origem de sua biomassa recebem estímulos financeiros relacionados à parte elegível”, pontua.

O texto ainda destaca que, para culturas como soja e milho, o patamar de elegibilidade não seria capaz de “gerar confiabilidade à sociedade”. No caso do biodiesel, o índice médio dos certificados válidos é da ordem de 40%; e, para o etanol de milho, 70%. Ou seja, a cada 100 litros de etanol produzido com o grão, cerca de 30 litros não têm a origem da biomassa reconhecida.

Dificuldades com os grãos

Esta questão está vinculada à complexidade da cadeia de suprimentos destas matérias-primas, onde há dificuldade de rastreamento. Para a cana-de-açúcar, em contrapartida, esse desafio é menor – e a elegibilidade alcança em torno de 85%.

“No caso dos grãos, portanto, é necessário elevar a discussão a nível estratégico, a ponto de induzir o debate e garantir que os resultados alcançados sejam realmente os desejados”, afirma o TCU, que segue: “Os riscos de supressão vegetal e potencial emissão de carbono aumentam a partir da constatação de que a área de cultura de soja e milho tem se elevado a cada ano, avançando para regiões sensíveis em termos de preservação ambiental”.

O relatório ainda faz uma ressalva em relação ao uso de milho de segunda safra, que possui “características que mitigam significativamente os riscos de desmatamento direto”. Além disso, de acordo com o documento, dados do MME demonstram que a área de milho de primeira safra tem “diminuído consistentemente” no país, enquanto a segunda safra tem se expandido utilizando áreas já cultivadas.

Já conforme um estudo da Embrapa, apenas 50% do potencial de segunda safra está sendo utilizado, o que demonstraria uma capacidade de expansão sem pressão sobre áreas de vegetação nativa.

Em relação à soja, por sua vez, os dados do MME apontam que 19% da produção atual é destinada à produção de biodiesel, o que seria equivalente a 9 milhões de hectares. A projeção para 2033, em cenário intermediário do ministério, indica que essa área pode chegar a 16 milhões de hectares.

Para o TCU, estes números mostram a relevância de estabelecer um acompanhamento efetivo a respeito do uso do solo. “Considerando a produção de soja de 200 milhões de toneladas, em 2033, o uso para biodiesel poderá representar até 32% da produção no cenário de maior demanda, um percentual significativo diante dos riscos de mudança no uso do solo, tanto na forma direta quanto indireta”, defende.

Além disso, considerando uma elegibilidade de 39%, atualmente não se conhece a origem da produção em 5,6 milhões de hectares de soja. Se esse índice seguir constante, em 2030, serão 9,8 milhões de hectares que estariam à margem do controle de elegibilidade do RenovaBio.

“Nesse contexto, eleva-se o risco de que produção relevante de soja para uso em biocombustíveis tenha origem a partir de área desmatada, com emissões de GEE que podem até superar a redução de emissões derivadas da substituição dos combustíveis fósseis”, argumenta o TCU.

De acordo com números levantados para a elaboração do relatório, cada hectare de Cerrado desmatado libera entre 90 e 240 toneladas de CO2 equivalente, enquanto a destruição de áreas de Floresta Amazônica resulta em emissões de 350 a 700 toneladas de CO2 por hectare.

Para efeitos de comparação, de 2020 a 2024, o RenovaBio minimizou emissões equivalentes a 150 milhões de toneladas de CO2. “Essa comemorada conquista ambiental pode ser completamente anulada pelo desmatamento de apenas 1 milhão de hectares de Cerrado ou 300 mil hectares de Floresta Amazônica, considerando os valores médios”, observa o TCU, destacando que a área não elegível já supera esses valores.

Mudanças indiretas no uso da terra

O tribunal acrescenta que, mesmo que se aproveite o potencial de locais atualmente improdutivos ou subutilizados, seria importante considerar a viabilidade econômica da recuperação de áreas degradadas, incluindo os custos financeiros e ambientais de correção e preparo do solo.

“Além disso, é imprescindível o controle rigoroso para evitar que a pecuária, deslocada pela conversão de pastagens em lavouras, avance sobre áreas de vegetação nativa, resultando em novos desmatamentos e comprometendo os ganhos ambientais esperados”, complementa.

Ainda de acordo com o tribunal, o MME alega que “várias instituições e fóruns” têm estudado e discutido a questão e que, para completar, existem controles do volume elegível por meio do Cadastro Ambiental Rural (CAR).

Em relatório, o TCU ainda esclarece que não está propondo a inclusão de fatores quantitativos de mudança indireta do uso da terra (iLUC) na RenovaCalc, a calculadora do RenovaBio. “A quantificação precisa de iLUC apresenta limitações metodológicas significativas, conforme amplamente debatido na literatura especializada e reconhecido pelo próprio IPCC”, afirma, referindo-se ao Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, órgão da ONU.

Mesmo assim, o tribunal reforça a necessidade de estabelecer um “sistema de monitoramento dos efeitos reais” da expansão incentivada da produção de biocombustíveis, analisando o uso da terra e sua influência sobre as emissões de GEE. “Trata-se, portanto, de monitoramento de resultados efetivos da política pública e aperfeiçoamento da gestão de riscos ambientais, não de alteração nos critérios de certificação individual de usinas”, resume.

De acordo com o texto, os critérios de elegibilidade em vigor – como o marco para supressão vegetal em 2017 e a exigência de CAR ativo – já estão alinhados com as práticas internacionais de gestão preventiva de risco ambiental. “A opção regulatória por essa abordagem de gestão de riscos, em vez de tentativa de quantificação de iLUC, é tecnicamente embasada e está dentro da discricionariedade do gestor da política”, aponta.

Entretanto, o próprio relatório considera que há limitações no modelo atual. São elas:

1. Os controles rigorosos previstos pelo RenovaBio se aplicam essencialmente à parcela elegível da produção certificada
2. Os critérios se concentram essencialmente em desmatamento direto
3. O programa não estabelece atualmente incentivos estruturados que induzam a elevação progressiva dos volumes elegíveis, como metas e bonificações (ou, em sentido contrário, penalizações e prazos)

“Essas limitações justificam o estabelecimento de mecanismos complementares de monitoramento, tais como análises periódicas sobre risco de iLUC em regiões de expansão e estudos sobre crescimento de área plantada em relação à disponibilidade de áreas degradadas para conversão”, sugere.

O TCU ainda afirma que existe a necessidade de implementação de novos mecanismos associados à geração de CBios com o objetivo de aumentar o percentual de elegibilidade. Nesse sentido, uma possibilidade seria a penalização do fator de emissão de CBios para usinas abaixo da média ou que não apresentem melhoria entre as recertificações.

“Para que o saldo do programa seja positivo, é necessário que os estímulos sejam suficientes para conduzir melhorias de eficiência que impeçam ou dificultem maiores emissões decorrentes de maior facilidade em aumentar a produção com alteração do uso da terra e técnicas menos avançadas de produção”, conclui.

Renata Bossle – NovaCana