O uso da terra e os impactos dos biocombustíveis II

No artigo anterior, o colunista Décio Gazzoni resgatou as discussões que antecederam a apropriação do tema pelos formuladores de política pública até a primeira regulamentação ligada ao uso da terra e os impactos dos biocombustíveis, que ocorreu no estado da Califórnia, em 2011.

Na continuação do texto, o autor fala sobre:
- a inclusão da ILUC nos cálculos da EPA sobre redução das emissões dos combustíveis renováveis e as reações do mercado às decisões da EPA
- a inclusão da ILUC nas políticas da União Europeia e as reações do mercado a isso
- o que as políticas de biocombustíveis revelam sobre a importância dos cálculos de mudança do uso da terra

Por Décio Gazzoni

No artigo anterior, procuramos resgatar as discussões que antecederam a apropriação do tema pelos formuladores de política pública, até a sua apropriação para a primeira regulamentação, que ocorreu no estado da Califórnia em janeiro de 2011. Na sequência examinaremos a evolução da incorporação da ILUC na legislação dos EUA e da União Europeia.

Padrões de Combustíveis Renováveis da EPA

O Energy Independence and Security Act (EISA) de 2007 estabeleceu novas categorias de combustíveis renováveis, seus requisitos de elegibilidade, e a fixação de limites obrigatórios de emissões no ciclo de vida¹. O EISA explicitamente estabelece um mandato ao EPA para incluir "as emissões diretas e indiretas relevantes, tais como emissões significativas de mudanças no uso da terra"² .
O EISA impõe uma redução de 20% nas emissões de gases de efeito estufa no ciclo de vida de qualquer combustível produzido em instalações cuja construção iniciou depois de 19 de dezembro de 2007, para que possa ser classificado como um "combustível renovável"; uma redução de 50% para os combustíveis a serem classificados como "diesel de biomassa" ou "biocombustível avançado"; e uma redução de 60% para ser classificado como "biocombustível celulósico".

O EISA fornece pouca flexibilidade para ajustar esses limites para baixo (em até 10%), e a EPA propôs esse ajuste para a categoria de biocombustíveis avançados. As plantas atuais, já existentes, foram salvaguardadas no âmbito do regulamento.

Em 5 de maio de 2009, a EPA divulgou um aviso de proposta de regulamentação para a implementação da modificação da legislação de 2007, que ficou conhecido como RFS2³. O projeto de regulamento permaneceu em consulta pública por 60 dias, uma audiência pública foi efetuada no dia 9 de junho de 2009, e um workshop foi realizado em 10-11 de Junho de 2009.

O projeto inicial da EPA afirmava que a ILUC pode produzir emissões significativas de GEE no curto prazo, devido à conversão de terras, mas que os biocombustíveis podem compensá-las nos anos seguintes. O EPA destacou dois cenários, variando o horizonte de tempo e a taxa de desconto para avaliar as emissões. O primeiro assume um período de tempo 30 anos, e usa uma taxa de desconto de zero por cento. O segundo cenário utiliza um período de tempo de 100 anos e uma taxa de desconto de 2% (Tabela 1).

Tabela 1. Resultados da redução das emissões no ciclo de vida para diferentes horizontes temporais e taxas de desconto, incluindo a ILUC, produzido pela EPA.


No mesmo dia em que a EPA publicou o seu aviso de proposta de regulamentação, o presidente Barack Obama assinou uma diretiva presidencial buscando avançar a pesquisa e o uso de biocombustíveis. A diretiva estabeleceu o Grupo de Trabalho Interagencias de Biocombustíveis, para desenvolver ideias de políticas públicas para aumentar o investimento em combustíveis de novas gerações e para reduzir a sua pegada ambiental⁴.

A inclusão da ILUC na proposta provocou reclamações dos produtores de etanol ⁵  e de biodiesel ⁶. Várias organizações ambientalistas saudaram a inclusão da ILUC, mas criticaram o longo horizonte de 100 anos para a compensação, argumentando que os efeitos de conversão da terra foram subestimados.⁷

Os produtores americanos de milho, de etanol de milho e de biodiesel, além dos produtores de etanol de cana brasileiro, reclamaram da metodologia da EPA ⁸ , enquanto a indústria do petróleo solicitou um prazo para execução das novas imposições.⁹

Reagindo à regulamentação, e atendendo pressões do lobby dos produtores de milho e de etanol norteamericanos, em 26 de junho de 2009 a Câmara dos Deputados aprovou a Lei American Clean Energy and Security Act, que obrigaria a EPA a excluir a ILUC do RFS2, por um período de cinco anos. Durante este período, mais pesquisas deveriam ser realizadas para desenvolver modelos mais confiáveis e metodologias científicas para estimar a ILUC com precisão. O Congresso deveria, ainda, analisar esta questão antes de permitir que a EPA se pronunciasse sobre este assunto. ¹⁰  Entrementes, o projeto foi rejeitado no Senado dos EUA, e não prosperou. ¹¹

Sem essas restrições legais, em 3 de fevereiro de 2010 a EPA emitiu a sua regra final RFS2, com validade imediata. ¹² A regra incorpora as emissões indiretas e diretas significativas, incluindo a ILUC, levando em consideração os novos estudos. ¹³  Usando um horizonte temporal de 30 anos e uma taxa de desconto de 0%, ¹⁴  a EPA concluiu que vários biocombustíveis podem cumprir esta norma. ¹⁵

A análise da EPA classificou o etanol e o biobutanol produzidos de amido de milho como combustíveis renováveis. O etanol produzido a partir da cana foi enquadrado como combustível avançado. Tanto o biodiesel produzido com óleos de algas, quanto com óleo de soja, óleos usados, gorduras ou graxas foram enquadrados na categoria "diesel de biomassa". O etanol celulósico e o biodiesel celulósico conheceu o padrão "biocombustível celulósico".

A tabela 2 resume as emissões de GEE médios estimados pela modelagem da EPA, e a amplitude de variação, derivada da principal fonte de incerteza na análise do ciclo de vida, que são as emissões de GEE relacionadas à mudança do uso do solo internacional.¹⁶

Tabela 2. Redução das emissões de GEE no ciclo de vida, com base na RFS2, incluindo efeitos diretos e indiretos de uso da terra, com 30 anos para compensação, sem taxa de desconto.

Reações

A UNICA saudou a decisão da EPA, particularmente por atender sua reivindicação para que fosse elaborada uma estimativa mais precisa das emissões do ciclo de vida, na expectativa de que a classificação como biocombustível avançado possa ajudar a eliminar a tarifa de importação. ¹⁷

A Renewable Fuels Association (RFA) dos EUA também se posicionou, argumentado que os produtores de etanol "exigem uma política federal estável que lhes forneça as garantias de mercado que precisam para introduzir novas tecnologias e comercializar novos produtos", reafirmando a sua oposição à ILUC. ¹⁸

A RFA também se queixou de que o etanol à base de milho foi contemplado com uma redução de apenas 21%, observando que sem a ILUC, o etanol de milho atinge uma redução de GEE de 52%. ¹⁹ A RFA também objetou que o etanol de cana brasileiro se beneficiou desproporcionalmente, porque as revisões da EPA reduziram as estimativas iniciais da ILUC pela metade para o milho e em 93% para a cana. ²⁰

Reações foram observadas dentro do Governo dos EUA. Vários parlamentares do Meio Oeste afirmaram que eles continuariam a opor-se ao que consideram "ciência arriscada da EPA" a respeito da mudança indireta de uso da terra, que "pune combustíveis domésticos".¹⁵ O presidente da Comissão de Agricultura do Congresso, Collin Peterson reverberou: "...pensar que podemos medir a credibilidade do impacto do uso indireto da terra do ponto de vista internacional é completamente irrealista, e vou continuar a pressionar por legislação que não sobrecarregue a indústria de biocombustíveis".¹⁵

A Administradora da EPA, Lisa P. Jackson, comentou que a agência "não recuou em considerar o uso da terra nas suas regras finais, mas levou em conta as novas informações que conduziram a um cálculo mais favorável para o etanol".¹⁵ Ela citou que a revisão contemplou novos estudos e melhores dados sobre a produção e a produtividade das culturas, mais informações sobre coprodutos que podem ser produzidos a partir de biocombustíveis avançados, além de dados de uso da terra expandidos para 160 países, em vez dos 40 considerados na regra proposta inicialmente.¹⁵

Europa

A partir de 2010, agentes governamentais da União Europeia e do Reino Unido reconheceram a necessidade de considerar a ILUC, porém não haviam determinado a metodologia mais adequada.

Reino Unido

O programa do Reino Unido Renewable Transport Fuel Obligation (RTFO) exige que os fornecedores de combustível informem os impactos diretos, e pediu à Renewables Fuel Agency (RFA) para informar os potenciais impactos indiretos, incluindo a ILUC e as mudanças nas cotações das commodities. ²¹  Alguns grupos ambientais argumentam que as emissões causadas pela ILUC não estavam sendo devidamente contabilizadas, podendo significar mais emissões.²¹

O documento "Gallagher Review", editado pela RFA (julho 2008), mencionou vários riscos em relação à produção de matéria-prima para biocombustíveis em conflito com o uso de terras agrícolas que poderiam ser utilizados para a produção de alimentos, apesar de concluir que "a quantificação das emissões de GEE resultantes da mudança indireta no uso da terra exige pressupostos subjetivos e contém uma incerteza considerável".²²

União Europeia

Em 17 de dezembro de 2008, o Parlamento Europeu aprovou a Renewable Energy Sources Directive (COM (2008) 19), além de incluir emendas na Fuel Quality Directive (Diretiva 2009/30),²³  que incluiu critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e mandato para considerar a ILUC, e contemplando uma meta de 10% de biocombustível para o bloco. Outra diretiva (Fuel Quality Directive) estabeleceu o Padrão para os combustíveis de baixo carbono da UE, exigindo uma redução de 6% na intensidade de GEE dos combustíveis para transportes utilizados na UE até 2020. A legislação determinou que a Comissão Europeia desenvolvesse uma metodologia para estimar as emissões de GEE provenientes da ILUC até 31 de dezembro de 2010, com base na melhor evidência científica disponível.²⁴

O Parlamento Europeu definiu as áreas que não eram elegíveis para a produção de matérias-primas de biocombustíveis, ao abrigo das diretivas definidas. Esta categoria inclui as zonas úmidas ou com cobertura florestal superior a 30 %, ou com cobertura entre 10 e 30%, desde que comprovado que seu estoque de carbono seja suficientemente baixo para justificar a conversão.

A Comissão publicou os Termos de Referência para três exercícios de modelagem da ILUC: 1) utilizando um modelo de equilíbrio geral;  2) ²⁵ utilizando um modelo de equilíbrio parcial; ²⁶  e 3) uma comparação de outros exercícios de modelagem globais.²⁷  Também houve uma consulta sobre outras opções consistentemente fundamentadas para estimar a ILUC ²⁸, recebendo respostas e sugestões de 17 países ²⁹ e 59 organizações. ³⁰

O Relator Especial da ONU sobre o Direito à Alimentação e várias organizações ambientalistas reclamaram que as salvaguardas de 2008 eram inadequadas. ³¹ A UNICA insistiu na tese de que fosse desenvolvida uma metodologia globalmente aceita para considerar a ILUC, com a participação de pesquisadores e cientistas dos países produtores de culturas destinadas à produção de biocombustíveis.³²

Em 2010, algumas ONGs acusaram a Comissão Europeia (CE) de falta de transparência, dada a sua relutância em liberar documentos relativos ao trabalho a respeito da ILUC.³³  Em março de 2010 foram disponibilizados os resultados das modelagens de equilíbrio parcial e geral, com o aviso de que a CE não havia adotado as opiniões decorrentes dos exercícios. ³⁴ Os modelos indicavam que um aumento de 1,25% no consumo de biocombustíveis na UE exigiria cerca de cinco milhões de hectares de terras no mundo. ³⁵

Os cenários estudados variaram entre 5,6 e 8,6% dos combustíveis necessários para transporte rodoviário na UE. O estudo descobriu que os efeitos da ILUC eliminam parte dos benefícios de menores emissões de biocombustíveis, e que acima do limite de 5,6%, as emissões da ILUC tendem a aumentar rapidamente. ³⁶

Para o cenário esperado de 5,6% em 2020, o estudo estima que o aumento da produção de biodiesel seria principalmente doméstico, enquanto a produção de bioetanol teria lugar principalmente no Brasil, independentemente das competências da UE.³⁶ A análise concluiu que a eliminação das barreiras comerciais reduziria ainda mais as emissões, porque a UE iria importar mais do Brasil.³⁵

Sob este cenário a redução de emissões diretas de biocombustíveis é estimada em 18 Mt de CO2, as emissões adicionais da ILUC em 5,3 Mt de CO2 (principalmente no Brasil), resultando em um saldo líquido global, positivo, de poupança de cerca de 13 Mt de CO2, não emitidos, em um horizonte de 20 anos.³⁷

Sistema de Certificação

Em 10 de junho de 2010, a CE anunciou a sua decisão de criar sistemas de certificação para biocombustíveis, incluindo os importados, como parte da Diretiva de Energias Renováveis. A Comissão incentivou as nações membro da UE, indústrias e ONGs a criarem sistemas de certificação voluntária. ³⁸ Dados da CE para 2007 mostraram que 26% de biodiesel e 31% de bioetanol utilizado na UE foram importados, principalmente do Brasil e dos Estados Unidos.

Reações

A UNICA saudou os esforços da UE em consultar peritos independentes em suas avaliações, mas pediu melhoras adicionais, porque "... o relatório atualmente contém um certo número de imprecisões que, quando corrigidas, evidenciam benefícios ainda maiores decorrentes do uso de etanol de cana brasileiro".  A UNICA destacou, como uma das imprecisões, o fato de que o relatório assumiu a expansão de terras de uma forma que "não leva em consideração o zoneamento agro-ecológico da cana no Brasil, que impede a expansão de cana em qualquer tipo de vegetação nativa".⁴²

Os críticos ponderaram que o uso de combustíveis para transportes foi reduzido de 10% para 5,6%, exagerando a contribuição de veículos elétricos (EV) em 2020, pois o estudo assumiu que os EVs representarão 20% das vendas de carros novos, o dobro da estimativa da indústria automobilística.  Eles também alegaram que o estudo "exagera o uso de 45 % de bioetanol - o mais verde de todos os biocombustíveis - e, consequentemente, minimiza impactos mais intensos do biodiesel".⁴³

Grupos ambientalistas consideram que as medidas "são demasiado tênues para deter um dramático aumento no desmatamento".  De acordo com o Greenpeace, "os impactos indiretos da mudança no uso da terra para a produção de biocombustíveis ainda não são tratados adequadamente", o que, para eles, era o problema mais perigoso dos biocombustíveis.

Os representantes da indústria saudaram o sistema de certificação e alguns levantaram preocupações quanto à falta de critérios incontestáveis de uso da terra. ⁴³ A UNICA e outros grupos da indústria reivindicaram que as lacunas nas regras fossem eliminadas, de modo a fornecer um enquadramento claro, com previsibilidade para o comportamento futuro do setor.⁴⁵

Conclusão

Nascida de um artigo que, a princípio, poderia ser despretensioso, as mudanças indiretas do uso da terra vêm se estabelecendo como princípio central nas políticas públicas a respeito do uso de biocombustíveis, nos principais blocos e países do Hemisfério Norte. O tema ainda é cercado por polêmicas e discussões acirradas, mantendo-se a principal crítica a respeito da enorme dificuldade de estimar a contribuição exclusiva de um único fator (biocombustíveis) sobre a mudança indireta do uso da terra, claramente um fenômeno multifacetado.

Enquanto a discussão continua polarizada, as políticas estão vigentes, nada indicando uma reversão no médio prazo e, em alguns casos, favoreceram o etanol de cana brasileiro, por ser a exploração agrícola mais sustentável para a produção de biocombustíveis. Neste particular se, em algum momento da gênese da teoria, a ideia era comprimir a competitividade do produto brasileiro, o tema sofreu uma reversão completa e hoje é mais criticada pelo setor de produção de etanol norteamericano do que pelo brasileiro.

Entrementes, assim como a ideia da ILUC surgiu repentinamente, é muito importante permanecer atento e com informações científicas sólidas sempre disponíveis, para evitar guinadas e mudanças repentinas no conceito, ou mesmo o surgimento de outra abordagem, que possa vir a prejudicar o comércio internacional do produto brasileiro.

Décio Gazzoni é Engenheiro Agrônomo, pesquisador da Embrapa Soja.

¹ http://www.epa.gov/otaq/renewablefuels/420f09024.pdf
http://www.epa.gov/otaq/renewablefuels/420f09024.pdf
² http://www.greencarcongress.com/2009/05/epa-nprm-20090505.html
³ http://www.epa.gov/otaq/renewablefuels/#regulations
⁴  http://www.latimes.com/news/nationworld/nation/la-na-corn-ethanol6-2009may06,0,2321568.story
http://www.whitehouse.gov/the_press_office/President-Obama-Announces-Steps-to-Support-Sustainable-Energy-Options/
http://greeninc.blogs.nytimes.com/2009/05/05/white-house-steps-up-support-for-biofuels/
http://www.scientificamerican.com/article.cfm?id=obama-administration-pushes-biofuels
⁵ http://www.latimes.com/news/nationworld/nation/la-na-corn-ethanol6-2009may06,0,2321568.story
http://www.guardian.co.uk/world/2009/may/06/obama-ethanol-green-biofuel
http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/05/05/AR2009050503731.html?hpid%3Dmoreheadlines&sub=AR
http://earth2tech.com/2009/05/05/corn-ethanol-crew-cries-foul-over-epa-emissions-ruling/
http://triangle.bizjournals.com/triangle/prnewswire/press_releases/national/California/2009/05/05/SPTU003
⁶  http://greeninc.blogs.nytimes.com/2009/05/07/biodiesel-group-lashes-out-at-epa-rule/?scp=1&sq=EPA%20RFS%20&st=cse
⁷  "EPA Proposes Changes To Biofuel Regulations"
http://www.foe.org/epa-confirms-corn-ethanol-worsens-global-warming-pollution
http://www.catf.us/press_room/20090505-RFS2.pdf
http://www.denverpost.com/commented/ci_12329062?source=commented-opinion
⁸  http://www.ens-newswire.com/ens/jun2009/2009-06-09-094.asp
http://biomassmagazine.com/articles/2763/bio-asks-epa-to-maintain-flexibility-in-life-cycle-analysis-for-rfs/
http://renewablefuelsassociation.cmail1.com/T/ViewEmail/y/9049866CBE5DDBF9
⁹  http://www.ogj.com/index/article-display/2183526677/s-articles/s-oil-gas-journal/s-processing/s-refining/s-articles/s-api_-npra_ask_epa.html
¹⁰ http://biofuelsdigest.com/blog2/2009/06/29/climate-change-bill-passes-with-five-year-punt-on-indirect-land-use-change/trackback/
http://industry.bnet.com/energy/10001543/climate-change-bill-passes-on-razor-thin-margin-tougher-battle-awaits-in-senate/
http://renewablefuelsassociation.cmail1.com/T/ViewEmail/y/C192A849C6FF6842
http://www.nytimes.com/gwire/2009/06/19/19greenwire-farm-interests-use-epa-spending-bill-to-fight-85048.html
http://www.greencarcongress.com/2009/06/peterson-20090626.html
¹¹ http://www.economist.com/world/unitedstates/displaystory.cfm?story_id=13952934
http://www.nytimes.com/2009/07/01/us/politics/01climate.html?pagewanted=1&_r=3&ref=science
¹² http://www.epa.gov/OMS/renewablefuels/
¹³ http://www.epa.gov/OMS/renewablefuels/420f10007.htm#7
¹⁴ http://www.epa.gov/otaq/renewablefuels/420r10006.pdf
¹⁵ http://www.nytimes.com/2010/02/12/business/energy-environment/12biofuel.html
¹⁶ http://www.epa.gov/otaq/renewablefuels/420r10006.pdf
¹⁷ http://unica.com.br/noticias/show.asp?nwsCode=%7bBF4E1F8C-A8C0-4E1A-A0F0-208D2513D8DE%7d
http://domesticfuel.com/2010/02/04/epa-deems-sugarcane-ethanol-an-advanced-biofuel/
¹⁸ http://renewablefuelsassociation.cmail1.com/T/ViewEmail/y/78B3C6C380747C63
¹⁹ http://www.nytimes.com/gwire/2010/02/04/04greenwire-new-biofuels-regs-could-still-face-fight-from-80948.html?emc=eta1
²⁰ http://www.ethanolrfa.org/objects/documents/2769/rfs2_rule_summary_brief.pdf
²¹ http://web.archive.org/web/20080625044948/http:/www.dft.gov.uk/pgr/roads/environment/rtfo/govrecrfa.pdf
http://www.guardian.co.uk/environment/2009/apr/15/biofuels-carbon-emissions
http://www.telegraph.co.uk/earth/greenertransport/5153781/Green-fuels-produce-twice-as-much-carbon-as-fossil-fuels.html
http://www.telegraph.co.uk/earth/greenertransport/5153781/Green-fuels-produce-twice-as-much-carbon-as-fossil-fuels.html
²² http://www.renewablefuelsagency.org/_db/_documents/Report_of_the_Gallagher_review.pdf
²³ http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009L0030:EN:NOT
²⁴ http://biofuelsandclimate.wordpress.com/2008/12/31/europe-to-study-indirect-land-use/
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP/TEXT+TA+20081217+ITEMS+DOC+XML+V0/EN&language=EN#BKMD-27
http://www.arb.ca.gov/regact/2009/lcfs09/lcfsisor1.pdf
²⁵ http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/DG TRADE GEM.pdf
²⁶ http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/DG AGRI PEM.pdf
²⁷ http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/DG JRC model comparison.pdf
²⁸ http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/iluc_preparatory_consultation_doc.pdf
²⁹ http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/iluc_consultation_comments_by_country.zip
³⁰ http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/iluc_consultation_comments_by_organisation.zip
³¹ http://greeninc.blogs.nytimes.com/2009/06/12/biofuels-and-land-grabs-in-poor-nations/
http://assets.panda.org/downloads/eu_renewable_energy_directive_2008___summary.pdf
http://www.wetlands.org/NewsandEvents/NewsPressreleases/tabid/60/articleType/ArticleView/articleId/1647/Default.aspx
http://www.birdlife.org/eu/EU_policy/Biofuels/eu_biofuels5.html
³² http://english.unica.com.br/noticias/show.asp?nwsCode=%7b4236514C-4E5D-4F5F-86C6-44BE4D081B4D%7d