Os determinantes mais ressaltados na literatura sobre a crise atual no complexo canavieiro são apresentados a seguir:
A forte elevação dos custos de produção agrícola
Tendo como referência distintos levantamentos de campo, Nachiluk e Oliveira (2013), Xavier et al. (2012) e Conab (2014) apontam a intensidade e o perfil da elevação dos custos agrícolas como uma grande dificuldade da agroindústria.
Em valores aproximados, o cultivo da cana responde por 68% dos custos de produção da cadeia (a indústria responde por 23% e a administração/comercialização por 9%), segundo Xavier et al. (2012). Bressan Filho (2010) apontou em 62% o impacto do custo da agricultura, a valores de 2009.
São ilustrativos os seguintes dados sobre custos:
- estimativa de aumento do custo nominal de produção do etanol em 70%, entre 2007 e 2012 (Farina, Rodrigues e Zechin, 2014);
- levantamento de custos do Programa de Educação Continuada em Economia e Gestão de Empresas da Universidade de São Paulo (Pecege/USP) aponta elevação nos custos de fornecedores de R$ 48,11/t de cana, na safra 2007/2008, para R$ 70,63/t, na safra 2011/2012, para áreas de cultivo tradicional (Xavier et al., 2012). A taxa de aumento anual oscilou de acordo com a região e os municípios, ficando entre 5,5% e 11,5% a.a.; e
- de acordo com a metodologia do Instituto de Economia Agrícola (IEA), os custos totais oscilavam entre R$ 36 e R$ 74 a tonelada de cana, entre diferentes sistemas de produção, na safra 2011/2012, no estado de São Paulo (Nachiluk e Oliveira, 2013).
O tema custos na agricultura é abordado aqui [LINK PARA CAPITULO 5], no qual as autoras expõem as diferenças e particularidades de distintos sistemas de produção, tomando por base regiões produtoras do estado de São Paulo. As dificuldades de se elevar o nível tecnológico e as respostas a novas exigências externas à cadeia agroindustrial são apontados como desafios para as políticas públicas e para o setor produtivo. Destaca-se, no referido capítulo, o fato de haver diferenças de custos que atingem 100% (R$ 36/t a R$ 74/t de cana) entre os sistemas identificados.
A elevação do custo do crédito e a redução de margens
De acordo com Mendonça, Pitta e Xavier (2012), parte da crise que afeta a produção de etanol pode ser atribuída, especialmente nos últimos anos, à crise financeira mundial, por ter trazido mudanças significativas nas formas de captação e custos do dinheiro ao segmento industrial. Segundo os autores, a partir de 2008, o governo substituiu a taxa Selic “(13% ao ano naquele momento) pela Taxa de Juros de Longo Prazo (6,25% ao ano)” (p. 17). Contudo, mudanças macroeconômicas, somadas a outros fatores da crise na economia brasileira têm feito os custos de financiamento privado no mercado interno mais que dobrar e, quando tomados no mercado externo, tornam-se uma incógnita pelas seguidas altas do câmbio.
Para dar seguimento às expectativas de aumento de produção geradas pelos planos governamentais, seriam necessários, segundo estimativas da consultoria MB Agro (apud Moreira, 2011), em dez anos, contados a partir de 2011, cerca de R$ 43,8 bilhões (desses, mais de R$ 24,5 bilhões seriam alocados para aquisição de terras e mais de R$ 19,2 bilhões para lavouras e infraestrutura). Contudo, ainda de acordo com Mendonça, Pitta e Xavier (2012), enquanto no padrão anterior as usinam contratavam empréstimos em dólar, aproveitavam subsídios internos e, logo depois, os benefícios da valorização do real, com a reversão dessa tendência e a valorização do dólar frente à moeda brasileira, o setor acumulou dívida bilionária. Como consequência, as empresas reduziram investimentos, por exemplo, na renovação de canaviais, em tratos culturais e na adubação, operações necessárias para a elevação dos níveis de produtividade.
Xavier et al. (2012) aponta grande disparidade nas margens econômicas da produção da cana no Centro-Sul, que oscilou, entre as safras 2007/2008 e 2011/2012, de 0,3% a 35%. Registram-se grandes oscilações nas margens do açúcar, de diferentes tipos (entre 7,5% e 39% na safra 2011/2012), enquanto para o etanol essas margens ficaram entre 3,1% e 24% (Xavier et al, 2012). Além dos fatores regionais e tributários, parte dessa oscilação pode ser atribuída ao comportamento dos mercados dos respectivos bens, ao aumento dos custos e também ao ponto (ano do corte) do ciclo de cultivo ao qual se referem os dados, diante das diferenças de produtividade da cana.
O controle do preço da gasolina e a redução da competitividade do etanol
Como argumentado em Santos, Garcia e Shikida (2015), a medida externa à cadeia produtiva que mais afeta o desempenho do complexo canavieiro é o controle de preços da gasolina. A defasagem estaria sendo acumulada desde a safra de 2005/2006 até a de 2013/2014. Há, contudo, dificuldade de se ter precisão sobre o quanto de defasagem há no preço, assim como os impactos decorrentes dela.
O desequilíbrio causado de forma direta no mercado de etanol, em consequência do controle de preços da gasolina e de outras causas da crise, pode ser ilustrado com a perda de competitividade do etanol hidratado. A conhecida fórmula do preço do etanol hidratado/preço da gasolina C deve estar abaixo de 70% para que o biocombustível seja economicamente vantajoso tem mostrado que, principalmente após 2010, há perda de competitividade (gráfico 5). A exceção, como se sabe, são os estados produtores autossuficientes com destaque para São Paulo, Goiás e Mato Grosso, ou onde há redução de ICMS. No gráfico 5, são mostradas as regiões Sudeste e Norte, que são os extremos de proximidade ou de afastamento da referência de arbitragem de 70%.
GRÁFICO 5
Relação entre os preços médios do etanol hidratado e da gasolina comum nos postos
Fonte: ANP. Elaboração dos autores. Obs.: PMR – preço médio de revenda.
O gráfico 6 ilustra como a oscilação de preços tem sido mais intensa no petróleo bruto que na gasolina e no etanol, o que indica, ao mesmo tempo, estabilidade para o consumidor e instabilidade para os produtores. A expectativa de que os preços internos acompanhassem os do petróleo, entre 2006 e 2008, não se efetivou, como se nota no gráfico 6. Ressalta-se que, como os preços do petróleo são referenciados em dólar, e com a commodity açúcar sujeita às oscilações do câmbio, pode haver vantagens em produzir açúcar, em alguns momentos (por exemplo entre 2009 e 2011), mas a imprevisibilidade de preços concorrenciais afeta negativamente o etanol hidratado, pelos motivos expostos anteriormente.
GRÁFICO 6
Evolução dos preços da gasolina, etanol hidratado e petróleo (2001-2014)
Fonte: ANP. Elaboração dos autores.
Mesmo com o retorno da Cide, em maio de 2015, com a elevação dos pre- ços da gasolina, a partir do final de 2014, possibilitando recuperação de margens, persiste a hipótese de que o segmento distribuição tende a continuar com margens mais estáveis. Isso sugere continuidade de dificuldades da cadeia produtiva nas etapas para trás deste ponto, tema tratado com maior profundidade no capítulo 7.
Ondas de otimismo: aumento da produção com lento ganho de produtividade
Nesses quarenta anos de produção de etanol em larga escala, houve dois momentos de crise na agroindústria canavieira, como ilustra Ramos (2012) e o capítulo 2 deste livro [LINK PARA CAPITULO 2]: o primeiro, de 1989 até o início da década de 2000, em razão da queda na cotação do petróleo; e o atual momento, marcado pelas situações já apontadas. Ambas ocorreram após um ambiente facilitador da expansão, incentivador da atividade, tanto na década de 1970 e 1980, quanto entre 2004 e 2008. As situações “convenientes” ou de euforia são ancoradas em acontecimentos externos à cadeia produtiva, a exemplo das crises do petróleo.
Como se sabe, grupos econômicos nacionais sólidos superaram e até cresceram durante as crises, indicando, conforme esclarecem Carvalho (2009), Ramos (2012), Farina e Zylbersztajn (1998), espaços para o controle ou minimização de dificuldades. Os momentos adversos são marcados por fatores não controláveis pela produção, como sazonalidades da matéria-prima, instabilidades e incertezas climáticas, além de medidas não dinâmicas como o controle estatal do preço da gasolina.
Na atual crise, há fortes sinais de que impulsos estatais e privados promoveram, entre 2004 e 2008, uma onda de otimismo no setor sucroenergético, lembrando as concepções de Reisman (1988) discutidas anteriormente. O cenário de otimismo com o etanol se verifica na trajetória de grande expansão da produção a partir da metade da década de 2000. Entre os principais impulsos estão: o surgimento, em escala comercial, da tecnologia flex, em 2003 (Moraes e Bacchi, 2014); a edição de seguidos instrumentos de política e ações de planejamento energético (edição do Plano Nacional de Agroenergia – PNA, do Plano Nacional de Energia 2030 – PNE, e do Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE); a perspectiva de o etanol tornar-se uma commodity; e a viabilização econômica da energia elétrica proveniente da queima do bagaço e da palha de cana (Brasil, 2006). Contribuíram também o forte apelo das vantagens ambientais e à saúde proporcionadas pelo consumo do etanol, o bom momento da economia nacional e o crescente e valorizado mercado do açúcar.
Ao mesmo tempo, o governo federal ampliou o crédito subsidiado para a atividade produtiva (gráfico 7), como medida concreta de impulso à atividade. O financiamento abrange todas as etapas ou elos produtivos e as mais diversas finalidades. O ápice do desembolso ocorre em 2010, quando atinge R$ 8,28 bilhões, cai na crise a R$ 3,87 bilhões, em 2012, e retorna à casa dos R$ 6 bilhões em 2013 e 2014.
GRÁFICO 7
Desembolso do BNDES ao setor sucroalcooleiro (1995-2014)1 (Em R$ bilhões)
Fonte: BNDES. Notas: 1 Inclui os recursos destinados à produção de cana, ao processamento industrial, à armazenagem, à compra, instalação e ampliação de plantas industriais, inclusive de geração de energia elétrica com a queima do bagaço da cana, além de outras operações. Não inclui recursos para PD&I e para desenvolvimento indireto de produtos e tecnologias (a exemplo de atividades produtoras de máquinas de série como tratores e colheitadeiras). 2 Referente ao INPC de 31 de dezembro de 2014. Obs.: Dados fornecidos sob demanda e especificação dos autores deste capítulo.
Em meio à euforia, a expectativa de lucratividade, que parecia resultar de uma análise correta sobre todos os mencionados fatores de indução, somados ainda à baixa expectativa de remuneração do capital em outras atividades econômicas, convergiram para impulsionar a produção de etanol. Facilidades tributárias federais e estaduais, comparadas à concorrente gasolina (compreensíveis e até necessárias), completavam o ambiente vislumbrado na metade dos anos 2000. Diante da perspectiva de preços compensadores e da trajetória ascendente do preço do petróleo, o negócio etanol parecia ser atrativo, a curto e médio prazo.
A resposta a esse cenário foi o aumento da capacidade de produção e da produção efetiva. O Brasil elevou a moagem de cana de 385 milhões de t/ano, na safra 2003/2004, para 602 milhões de t/ano na safra 2009/2010. Uma ideia do aumento da capacidade de produção encontra-se em levantamento da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) (2014), apontando potencial instalado de esmagamento, declarado pelos produtores, superior a 1,4 bilhão de t,com o esmagamento efetivo de 520 milhões t/ano a 600 milhões t/ano, na safra 2014/2015.
As trajetórias de produtos e do insumo terra (gráfico 8) ajudam a identificar os períodos de euforia da década de 1970 e de 2000 e também permitem situar os marcos das crises. No gráfico 8, as indicações de crise se referem à trajetória do etanol hidratado. A década de 1990 marca o período da redução de intervenção estatal no certo, que coincide com uma estagnação seguida da crise de 1998. No capítulo 6, ressalta-se o importante crescimento da produtividade agronômica e industrial, além do aumento da área dos canaviais que é mostrada no gráfico 8.
GRÁFICO 8
Área plantada e produção da indústria canavieira – Brasil
Fonte: IBGE ( 2014) e base de dados da Unica. Elaboração dos autores.
Alguns aspectos marcantes do setor estão indicados na figura1:
- grande aumento da produção e da área agrícola demandada;
- crescimento regular da produção do etanol anidro; e
- três ocasiões de impulsos marcantes (momentos de euforia): a) vigência do Próalcool, antes dos anos 1980; b) a expansão do mercado do açúcar, a partir de meados da década de 1990; c) a notável expansão do etanol, em razão do surgimento do carro flex (2003). 1 Além desses, um quarto elemento de impulso foi o Programa de Incentivo a Fontes Alternativas de Energia (Proinfa). Iniciado em 2002, o Proinfa teve resultados de significativa produção com a biomassa da cana-de-açúcar a partir de 2008, estando ainda em fase de ajuste de preços.
Se por um lado foram atraídos novos empreendedores para a produção de etanol, com alto nível de investimento, por outro lado, aumentou o investimento de risco por parte de empresas frágeis, como sugerem Torquato e Bini (2009). Empresas nacionais sólidas optaram por diferentes estratégias sejam com especialização ou diversificação no âmbito dos distintos elos da cadeia produtiva e dos agentes líderes, como descrito nos capítulos 3 e 7.
Por fim, cabe ressaltar que há, no período pós-2004, uma diferença entre a forma de incentivos e impulsos do Estado, de acordo com a hipótese levantada em Santos, Garcia e Shikida (2015). Essa atuação passou de direcionadora da produção para incentivadora e indutora de certa autonomia dos agentes econômicos, ressalvadas as exceções já apresentadas. Nesse perfil de atuação estatal, o controle de preços da gasolina dos anos recentes destoa das ações de regulação pós-anos 1990 e das medidas de incentivo que levaram à euforia.
- 1. Ver mais detalhes sobre esse assunto aqui [LINK PARA CAPITULO 2].