Mercado de etanol vai mudar com novas regras propostas pela ANP para compra, venda e estocagem

A Resolução ANP nº 67/2011 é, atualmente, um dos principais instrumentos de regulação do mercado de compra e venda de etanol. É com ele que a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) estabelece uma série de regras para as usinas e distribuidoras em relação ao etanol anidro.

Contudo, desde que as regras entraram em vigor, cinco anos atrás, a ANP se deparou com um grande número de companhias que não conseguem cumprir as metas estabelecidas. Além disso, as multas eram muito brandas, desestimulando a segurança que a resolução pretendia criar. Para completar, algumas entidades representantes do setor argumentam que as atuais regras desestimulam o mercado à vista, também conhecido como spot — mesmo este sendo um dos objetivos originais da ANP.

Assim, desde o ano passado, a ANP tem prometido rever a resolução mais atentamente. Nos últimos anos o NovaCana detalhou os resultados práticos da resolução numa série de textos e infográficos (a versão atualizada desse trabalho pode ser conferida aqui).

No ano passado, a agência realizou encontros com representantes das usinas e distribuidoras para levantar os principais pontos a serem alterados e outras demandas. Agora, o processo avançou e o NovaCana apresenta a seguir visão da ANP de como as regras devem ser estabelecidas a partir de agora.

Apesar de ter realizado diversas propostas de mudança, a ANP não acatou todas as demandas do setor sucroenergético. Inclusive, em relatório referente ao workshop realizado com representantes das usinas e das distribuidoras, fica claro que a maior parte dos pleitos não foi contemplada.

A seguir: os principais problemas enfrentados pelas regras atuais e as mudanças que a agência deve fazer.

- O que sobra para o mercado spot, de acordo com a proposta: Contratos X Spot
- Custo de oportunidade: multa x venda de açúcar
- Contratos de 90%: mudanças no percentual e os fatores que motivarão a alteração dos 90%
- As usinas irregulares serão conhecidas

A Resolução ANP nº 67/2011 é, atualmente, um dos principais instrumentos de regulação do mercado de compra e venda de etanol. É com ele que a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) estabelece uma série de regras para as usinas e distribuidoras em relação ao etanol anidro. A motivação inicial dessa resolução foi evitar que falte o combustível necessário para mistura à gasolina, especialmente na entressafra.

Contudo, desde que as regras entraram em vigor, cinco anos atrás, a ANP se deparou com um grande número de companhias que não conseguem cumprir as metas estabelecidas. Em 2013, o texto original recebeu algumas modificações, mas elas não foram suficientes para abarcar todas as dificuldades encontradas.

Além disso, as multas eram muito brandas, desestimulando a segurança que a resolução pretendia criar.

Para completar, algumas entidades representantes do setor argumentam que as atuais regras desestimulam o mercado à vista, também conhecido como spot — mesmo este sendo um dos objetivos originais da ANP.

Depois destes cinco anos a ANP mostra que está disposta a rever algumas premissas. “A rigidez de seus termos transformou a Resolução ANP nº 67/2011 em um vetor de artificialização de preços de etanol anidro mediante a redução do mercado spot a quase zero”, afirmou a agência em um relatório.

No ano passado, a agência realizou encontros com representantes do setor para levantar os principais pontos a serem alterados e outras demandas. Agora, os interessados em discutir as regras da ANP em relação ao etanol anidro têm até 18 de agosto (sexta-feira) para enviarem suas propostas de alteração para uma consulta pública. Com as informações disponibilizadas, a ANP fará uma audiência no dia 23 de agosto, das 8h às 12h30.

Antes disso, contudo, é preciso compreender exatamente quais são os principais problemas enfrentados pelas regras atuais as mudanças que já estão sendo propostas pela agência.

Fim do estoque obrigatório de janeiro

Segundo as regras atualmente em vigor, as usinas devem comprovar estoques em dois momentos. Em 31 de janeiro, as companhias que não atingiram a meta de contratação estipulada em 90% devem ter um volume equivalente a 25% do volume comercializado no ano anterior. Em 31 de março, esse montante deve ser de 8% – número que corresponde a um mês de comercialização.

Entretanto, das 72 usinas que deveriam ter comprovado estoque mínimo em janeiro de 2017, 32 usinas não seguiram a exigência. O número corresponde a uma taxa de descumprimento de 44,4%.

De acordo com documento complementar da ANP, os produtores alegam que o descumprimento decorreria da frágil situação financeira de grande parte dos fornecedores de etanol. Além disso, a complexidade do mercado de açúcar e etanol também faz com que a aplicação de multas nem sempre seja uma penalidade efetiva.

“Não raro, fornecedores optam por não estocar produtos conforme a prescrição, redirecionando o processo industrial ao fabrico de açúcar, na medida que o preço internacional deste produto se eleva”, exemplifica e completa: “O valor de multa aplicado pela ANP a fornecedores de etanol que não cumprem suas metas de estoque são relativamente ineficazes em comparação com o custo de oportunidade da venda do produto estocado ou do redirecionamento da produção para o açúcar”.

“Analisando o valor das multas já aplicadas, observa-se que é vantajoso financeiramente deixar de cumprir a obrigação e arcar com a penalidade” (ANP)

Agora, a proposta em tramitação representa uma mudança que altera significativamente a ideia original. A ideia é acabar com a exigência de janeiro – tornando a meta de contratação com as distribuidoras obrigatória em vez de facultativa. Em 2017, das 153 usinas com metas de contratação, apenas 81 atingiram a meta, um índice de 52%.

Em termos práticos, este é o modo da ANP dizer que não está mais preocupada com o abastecimento de etanol na entressafra.

Para justificar o afrouxamento das exigências com manutenção de estoque – embora admita que o nível de conformidade dos fornecedores tenha sido “abaixo do aceitável” –, a ANP garante que não há uma preocupação iminente com desabastecimento. “Ao longo dos últimos seis anos, o mercado não vivenciou problemas consideráveis com o abastecimento de Gasolina C”, relata.

Para efeitos transitórios, a ANP estabeleceu que a obrigação de comprovar o volume de 25% em 31 de janeiro de 2018 permanecerá para as companhias que não conseguirem atingir a meta de contratação de 90% para o próximo ciclo.

Diminuição do estoque obrigatório de março

Com relação à segunda data de comprovação de estoque mínimo – quando as usinas precisam ter 8% do volume comercializado no ano anterior – a ANP reduziu a meta para um montante equivalente a 15 dias de comercialização de etanol anidro. Ainda que o número não esteja especificado no novo texto, isso representaria uma diminuição da meta para as usinas em aproximadamente 50%. Na prática, a necessidade de comprovar estoques para a ANP deixa de ser uma preocupação relevante para o mercado.

Em março de 2017, das 153 usinas com metas estabelecidas pela ANP, 55 não conseguiram atingir o objetivo (35,9% do total). Dentro da nova proposta, caso o fornecedor de etanol não comprove a manutenção do estoque mínimo, a ANP estabeleceu que ele terá sua meta de contratação ampliada para 100% do volume de anidro comercializado no ano anterior.

A agência também autorizou que as empresas comercializadoras de etanol comprovem estoque em conjunto com a cooperativa com a qual comercializam o produto. No entanto, é necessário que ela comercialize exclusivamente com essa cooperativa.

Novo calendário simplificado

Além das mudanças nas regras de estocagem, outro ponto que deve afetar as usinas de cana-de-açúcar é a alteração nas datas de homologação dos contratos de fornecimento. A meta de contratação, contudo, permanece a mesma: 90% do volume de etanol anidro comercializado no ano civil anterior.

De acordo com a ANP, em documento complementar, por mais que a meta de 90% seja considerada alta, o atual contexto político-econômico brasileiro “não permite” que ela seja reduzida. “Diante da redução de preço do etanol hidratado nos últimos meses, a situação financeira de diversas usinas nacionais de etanol se agravou”, aponta.

“Com preços menores e frente à competição internacional com o etanol norte-americano, diversas usinas nacionais de etanol correm o risco de fecharem caso não seja possível obter alta previsibilidade de sua demanda, o que lhes permite obter crédito para investimentos com menor risco de prejuízo” (ANP)

Por sua vez, a mudança no calendário proposta pelo texto da ANP é válida tanto para fornecedores quanto para distribuidores de combustíveis. Se a nova resolução for aprovada, as empresas deverão protocolar cópias dos contratos até o dia 15 de maio de cada ano.

“A sistemática de prazos na minuta é bem mais simples, o que facilita o seu cumprimento”, garante a ANP. Além disso, mudou também a penalidade para as empresas que não cumprirem o prazo, que ficarão impedidas de comercializar na modalidade direta (spot) apenas até o envio das informações pendentes e não mais até o início do ano seguinte.

Conforme a proposta, os contratos protocolados dentro do prazo estabelecido devem ser referentes de 1º de junho do ano vigente até 1º de junho do ano seguinte, enquanto os contratos protocolados em atraso devem valer desde a data da assinatura até 1º de junho. Pelas regras antigas, os contratos deveriam ser referentes ao período de 1º de maio a 30 de abril.

Os documentos devem conter a identificação das duas empresas e seus dados de contato, o volume de etanol contratado, a vigência do acordo e a assinatura de representantes de ambas as companhias. Além disso, não há a necessidade de ambas as partes enviarem o documento, uma vez que ele será considerado válido tanto para a distribuidora quanto para a usina a que se refere.

Usinas isentas representam 10% do mercado

Outra questão não prevista pela Resolução ANP nº 67/2011 e que está presente no novo texto é a desobrigação de cumprir as regras. Segundo a proposta da ANP, ficariam isentas as companhias que, somadas, representem 10% de participação nas vendas de etanol anidro – caso fornecedores – ou de gasolina C – caso distribuidoras. Ou seja, usinas e distribuidoras pequenas estão liberadas das principais obrigações da resolução.

“A ANP divulgará, no dia 1º de abril de cada ano, a lista dos fornecedores de etanol e dos distribuidores de combustíveis isentos das exigências de homologação de extrato de contrato e de formação de estoques”, compromete-se a agência.

De acordo com documento complementar disponibilizado pela ANP, o critério adotado para a realização da isenção foi sua relevância e impacto, em volume de comercialização, na formação dos estoques nacionais de etanol anidro. Ainda segundo a agência, contratos de volumes reduzidos não trazem um impacto significativo na formação agregada de estoques.

Em resumo, enquanto 10% do mercado está isento, a meta para as demais companhias é relativa a 90% do volume comercializado no ano anterior. Além disso, também ficou estabelecido que fornecedores e distribuidores devem executar, no mínimo, 90% do volume homologado pela ANP.

Com isso, caso as companhias se restrinjam às metas estabelecidas e cumpram exatamente 90% dos contratos, 72,9% do volume comercializado no ano anterior estaria assegurado, liberando 27,1% desse montante – sujeito a flutuações de mercado – para a venda na modalidade spot.

Metas sujeitas a mudanças

Esse valor, contudo, pode sofrer ainda mais alterações. Em seu novo texto, a ANP também criou mecanismos que permitem a alteração de metas. De acordo com a minuta da proposta, em junho de cada ano, a meta de contratação – a princípio estabelecida em 90% – pode ser revista pela diretoria da agência. O objetivo, segundo o documento, seria “adequá-la, com base no nível de conformidade da safra anterior, em atenção ao abastecimento nacional de gasolina C”.

Além disso, a ANP também poderá estabelecer metas reduzidas de contratação de etanol anidro inferiores mediante solicitação do fornecedor de etanol ou do distribuidor. O requerimento, de acordo com a agência, deve ser fundamentado em uma situação oriunda de caso fortuito ou de força maior.

“A mera alteração da conjuntura econômica não será considerada caso fortuito ou força maior”, alerta a ANP. Entretanto, não foram dados exemplos práticos sobre o que constituiria essas categorias.

A agência também reforçou que as empresas que tiverem a meta reduzida devem continuar a fornecer as informações periódicas solicitadas pelo Sistema de Informações de Movimentação de Produtos (Simp). A penalidade prevista para aquelas que não obedecerem é a suspensão do regime de contrato de fornecimento.

Além disso, caso a ANP aceite a redução da meta de contratação, as usinas em questão somente poderão comercializar etanol anidro combustível em volume compatível com o estabelecido pela nova meta. Ou seja, para ultrapassar o novo volume estabelecido, a empresa precisará requisitar a ampliação do limite proposto.

Acompanhamento mensal

Com as metas estabelecidas e os contratos de fornecimento homologados, a ANP se compromete a divulgar, até 15 de junho, uma lista de fornecedores de etanol e de distribuidoras que estão enquadrados no regime. Além disso, no dia 16 de cada mês, a agência pretende disponibilizar a lista de empresas que não estão enquadradas, ou seja, que não protocolaram os contratos de acordo com a meta estabelecida ou que estão isentas de atender à meta.

Dessa forma, os fornecedores de etanol que estiverem irregulares segundo a lista mensal ficarão proibidos de comercializar etanol anidro combustível com distribuidores por meio do mercado spot. Por sua vez, as distribuidoras listadas não poderão mais adquirir gasolina A.

“Não se busca a punição como um fim em si mesma, mas como uma medida a atingir certas e elevadas finalidades, que devem sempre apontar na direção do interesse do público”, justifica a ANP. Atualmente, o bloqueio já existe, mas ele não conta com essa revisão mensal, permanece em vigor até o final do período completo.

Inclusão dos importadores de etanol – a contragosto

Outra mudança presente na proposta é a incorporação dos importadores de etanol na mesma categoria dos produtores, de modo que ambos ficam sujeitos às mesmas regras. Essa inclusão já era esperada, uma vez que, em abril desse ano, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) – presidido pelo ministro de minas e energia, Fernando Coelho Filho – aprovou uma resolução que estipula que os importadores de biocombustíveis deverão atender às mesmas obrigações de manutenção de estoques mínimos e de comprovação de capacidade para atendimento ao mercado exigidas dos produtores de biocombustíveis.

Segundo o texto da resolução, o objetivo da medida é “preservar o interesse nacional, assim como atrair e manter investimentos e empregos na cadeia de biocombustíveis no Brasil”. Ou seja, trata-se de uma ação para proteção dos produtores nacionais, motivada pelos valores recordes de importação de etanolrecordes de importação de etanol que vem sendo registrados em 2017.

Em documento externo à proposta, a ANP admite que essa mudança garante mais isonomia para as relações comerciais, uma vez que os importadores fazem parte do mercado, mas não são sequer mencionados na resolução atualmente em vigor. Entretanto, a agência acrescentou que não deveria haver, em princípio, uma relação hierárquica entre as agências reguladoras e os ministérios.

Dessa maneira, a ANP sentiu a necessidade de reforçar sua autonomia vista a imposição feita pelo CNPE. “Essas resoluções costumam sistematizar as decisões políticas estatais, oferecendo balizas para as agências pautarem suas ações regulatórias. Entretanto, não foi isso o que ocorreu na Resolução CNPE nº 11/2017”, argumenta a agência. Segundo a ANP, o texto impõe “obrigações genéricas e abstratas aplicáveis diretamente aos agentes econômicos que menciona, a despeito da cristalizada decisão do órgão regulado em sentido contrário, a saber, a própria Resolução ANP nº 67/2011”.

Com isso, a agência alega que cumpriu o que foi estabelecido pelo CNPE ao mesmo tempo em que declara que não foram realizados estudos para prever os impactos práticos da medida. A ANP ainda afirma que os importadores possuem uma estrutura operacional e logística diferente dos demais fornecedores, mas que, devido ao caráter do texto do CNPE, eles estarão submetidos às mesmas regras de estoques, metas de contratação, datas e sanções dos demais fornecedores de etanol.

Porém, como a ANP reduziu a necessidade de estoques, o problema dos importadores diminuiu.

Nem todas as demandas foram aceitas

Apesar de ter realizado diversas propostas de mudança, a ANP não acatou todas as demandas do setor sucroenergético. Inclusive, em relatório referente ao workshop realizado com representantes das usinas e das distribuidoras, fica claro que a maior parte dos pleitos não foi contemplada.

O encontro foi realizado em setembro de 2016. Dessa forma, ele antecedeu não apenas a abertura da consulta pública, mas, também, os recentes recordes nas importações brasileiras de etanol – ainda assim, já foram identificados pedidos do setor com relação a essa atividade.

Os pontos que fizeram parte da discussão e receberam respostas negativas da ANP incluem:

• Proibição de compra de etanol anidro diretamente pelas distribuidoras;
• Criação de um plano com metas regionais de produção;
• Fixação de pagamento mínimo para distribuidoras utilizarem estoques de usinas;
• Extinção do estoque obrigatório para produtores de etanol;
• Regionalização do regime de contratos;
• Venda direta de etanol dos produtores aos postos;
• Apoio na obtenção de linhas de financiamento.

Em compensação, foram aceitos o pedido de eliminação do prazo adicional dos distribuidores para homologação de contratos e a solicitação de concentração em uma única etapa para a homologação dos contratos de distribuidores e fornecedores.

Entre as entidades que apresentaram sugestões estavam o Fórum Nacional Sucroenergético, a União da Indústria de Cana-de-açúcar (Unica), o Sindicato da Indústria do Açúcar e do Álcool de Pernambuco (Sindaçúcar-PE), o Sindicato das Distribuidoras Regionais Brasileiras de Combustíveis (Brasilcom) e o Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis e de Lubrificantes (Sindicom).

Segundo a ANP, o objetivo era realizar uma reunião de trabalho com os principais representantes do mercado afetado, ampliando o debate entre agentes com interesses diversos e enriquecendo a análise da agência. “A medida adotada evidencia uma postura transparente, reduz riscos relativos à captura da regulação, ao identificar a origem das demandas, bem como as justificativas econômicas e regulatórias para sua proposição”, justifica.

Documentos relevantes

• Proposta da ANP para a nova resolução
• Resolução ANP nº 67/2011

Renata Bossle – NovaCana