Setor sucroalcooleiro: os ambientes organizacional e institucional 

A cadeia produtiva sucroenergética, em que pese sua complexidade e desafios, conta com uma estrutura organizativa privada de grande envergadura, apesar de heterogênea e dos distintos interesses entre os elos. Fortemente amparada nas indústrias, essa organização abrange a parte produtiva e a representação dos agentes na sua interlocução junto ao governo. A criação do Conselho dos Produtores de Cana-de-Açúcar, Açúcar e Álcool do Estado de São Paulo (Consecana),1 em 1999, foi um passo importante para o encaminhamento de interesses da produção agrícola e da indústria, após a desregulamentação. O Consecana reduz a necessidade da intermediação do Estado e atua no estabelecimento de parâmetros de preço, qualidade e regras de arrendamento de terras, produção e aquisição da cana.

Nas demandas com o poder público, a Câmara Setorial de Açúcar e Álcool (CSAA)2 é um importante espaço de discussão temática e interlocução com o governo (Gonçalves Júnior et al., 2009). Ressalvadas as limitações de não ter autonomia deliberativa e de haver representação com difícil equilíbrio, a câmara tem autonomia para apresentar, propor e analisar dados e interesses distintos de fornecedores, industriais e representantes do Estado.

É, contudo, relevante o fato de a indústria, elo dominante nas relações “para trás” e também o centro dinâmico da cadeia produtiva, não ter o mesmo poder de determinar comportamentos nos elos “para frente” da cadeia produtiva. A etapa da distribuição, por ser fortemente concentrada em apenas três grupos (Petrobras, Cosan e Ipiranga, esta última controlada pela Petrobras, Ultra e Braskem) a partir de 2007 talvez seja um dos maiores desafios de dinamização do processo de comercialização e da regulação pela concorrência. O sistema de entrega do etanol nos pontos de distribuição, com longos percursos e logística não trivial, são elementos que induzem a concentração, não tendo sido eficazes as tentativas de aumentar a concorrência nesse elo.

Três aspectos se sobressaem no desenvolvimento institucional e organizacional da cadeia agroindustrial canavieira:

  1. as mudanças nas agências reguladoras e na própria ação regulatória;
  2. o tipo de políticas setoriais e seus efeitos no setor produtivo;
  3. a estrutura do financiamento à produção, de certa forma independente da política industrial. Uma rápida leitura desses aspectos aponta que, apesar dos quarenta anos de produção em larga escala, o arranjo institucional ainda enfrenta desafios que se avolumam em situações de crise.

O primeiro ponto remete ao formato das instituições e agentes reguladores e o seu foco de atuação, os quais passaram por grandes mudanças nos anos recentes. O marco regulatório encontra-se ancorado em três pilares: a Lei no 9.478/1997 (Política Energética Nacional), o PNA, e o PNE 2030. O primeiro é instrumento de fato regulador, que se soma às estruturas organizacionais do poder público federal, com destaque para aos ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, de Minas e Energias (MME), de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e de Ciência e Tecnologia (MCTI), pastas que se relacionam com a produção e o desenvolvimento produtivo. O segundo é um conjunto de intensões, objetivos, metas e diretrizes com forte apelo discursivo; e o terceiro é um instrumento de planejamento de longo prazo, anualmente complementado com outros instrumentos de orçamento e acompanhamento da matriz energética, como o PDE.

Até 1998, quando foi criada a ANP, todas as etapas de produção eram acompanhadas e fiscalizadas pelo Mapa, com foco na atividade agrícola. A ANP, vinculada ao MME, passou então a cuidar da regulação/fiscalização da produção do etanol, a partir da indústria até os postos de combustíveis.3 Entre 2005 e 2011, mudanças paulatinas deslocaram o etanol para a área de energia, permanecendo o açúcar e a produção da cana e do etanol sob o monitoramento e a regulação do Mapa. As mudanças adotadas levaram ao enfraquecimento do Mapa (em atribuições, estrutura e poder de decisão), ao fortalecimento do Ministério da Fazenda (deliberação em aspectos econômicos, tributários, preços da gasolina, subsídios à equalização de fundos e definição de alíquotas de impostos federais) e ao fortalecimento da atuação do MDIC na promoção da competitividade nessa atividade produtiva.

Apesar de reconhecidos avanços com as mudanças (a exemplo da organização de dados, ações de fiscalização, padronização de produtos e procedimentos, e disponibilização de informações ao consumidor, com a entrada da ANP), ressente-se de uma política clara e consistente para o etanol hidratado, tema amplamente abordado na literatura. Preocupações dessa natureza são atualmente de responsabilidade do Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (Cima),4 com assessoria técnica em seus quatro ministérios integrantes. É outro importante espaço de deliberação e integração de ações das distintas pastas, embora suas ações sejam ainda corretivas e fortemente condicionadas pelo cenário macroeconômico.

O tipo de política setorial, segundo ponto ressaltado, tem como foco o incentivo à produção de bens da agroindústria e a promoção de medidas de controle da qualidade, sendo a regulação orientada nesse sentido. Passado o período de desregulamentação, a não arbitragem nas transações entre os elos da cadeia produtiva, a liberdade de preços (antes fixados dos produtos) e a não interferência nas quantidades (antes produzidas em cotas) são as características centrais e o fato positivo do modelo regulatório vigente. Os elementos práticos da regulação setorial são:

  1. controle de qualidade a partir de um órgão central (no caso, a ANP);
  2. manutenção da obrigatoriedade de adição do etanol anidro à gasolina pura, formando a gasolina C (comum e aditivada);
  3. apoio à pesquisa e inovação, a partir de recursos administrados pelo MCTI;
  4. apoio à venda de excedente de energia elétrica da queima do bagaço e da palha da cana (mercados spot e leilão de contratação);
  5. não interferência no sistema de preços; e
  6. aumento do nível de difusão de informações, de dados produtivos, sistemas de controle, parâmetros de produção, dados de preço nas etapas da cadeia e de qualidade do etanol nos postos.

Nesse âmbito de políticas e regulação setorial, a dificuldade da promoção da concorrência pelo preço se deve a dois aspectos:

  1. ao fato de o locus da concorrência para a as indústrias ser a disputa por terras (entre indústrias), uma vez que a concorrência por preço do produto etanol é altamente prejudicada pelo oligopólio da distribuição;
  2. o controle de preços do produto substituto gasolina, que desfigura expectativas e pressupostos da concorrência, a exemplo da previsibilidade de margens, lucratividade e capacidade de investimento. Dessa forma, a atuação das agências envolvidas com a concorrência situa-se no varejo, no qual também há desafios.

Por fim, o terceiro aspecto destacado se refere a uma certa independência do financiamento à produção, em relação às três recentes políticas industriais do país. Desde a retomada do crescimento do etanol, na safra 2004/2005, foram editados três grandes planos ou políticas industriais. Tais planos apontaram o setor sucroenergético com três perspectivas:

  1. como um dos portadores de futuro na Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), de 2003;
  2. como coadjuvante de ações de redução de gases de efeito estufa, na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008; e
  3. como “área estratégica”, atualmente, no Plano Brasil Maior (PBM), de 2011, o qual aglutina uma série de programações e ações anteriores, dando atribuições aos ministérios e perspectivas de coordenação de ações voltadas à produtividade e competitividade. Tais planos ou políticas não apresentam, contudo, rupturas com a trajetória antecedente de fomento à produção. Embora o crescimento do desembolso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) coincida com o advento da PITCE e da PDP, não se pode afirmar que elas foram os drivers, dado que o advento do carro flex e a euforia exerceram esse papel a partir de 2004.

 

Etanol e cana: os ambientes tecnológico e de competitividade

A perspectiva de inovações de grande impacto como o etanol celulósico e de salto no rendimento da cana-de-açúcar por área plantada tornam os ambientes tecnológico e de competitividade os mais promissores na agroindústria canavieira no Brasil. Como destacam Vian (2003) e Pereira (2009), apesar de lentos em alguns momentos de sua trajetória, os avanços tecnológicos nas fábricas processadoras de cana foram constantes. Até o final da década de 1960, a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação (PD&I) foram marcadamente de natureza incremental e dependentes da importação de máquinas. A partir daquela década, instala-se no país um parque industrial de equipamentos de significativo porte que se soma às capacidades em pesquisa e inovação dos novos e antigos institutos de pesquisa em cana-de-açúcar, como está detalhado aqui [LINK PARA CAPITULO 9].

Ainda assim, Moraes e Bacchi (2014) consideram que há certa dependência do setor sucroenergético em relação à indústria de ponta internacional na produção de equipamentos para o processo industrial ou nas formas de uso dos produtos. Exemplificam essa dependência com o fato de o desenvolvimento do carro flex, liderado por grandes empresas automobilísticas (Volkswagen, Ford, Fiat) em parcerias com grandes players de tecnologia. Do mesmo modo, a pesquisa e inovação para o aumento do rendimento dos automóveis movidos a etanol dependem de iniciativas dessa grande indústria, devido ao alto nível de investimento necessário.

Atualmente, dois desafios se destacam no que tange à P&DI: encontrar formas de adoção de tecnologias, principalmente na heterogênea fase agrícola (por exemplo, substituição de cultivares, técnicas e máquinas); sinalizar segurança no investimento (ter uma política setorial clara, duradoura), diante da baixa rentabilidade de parte dos agentes. Na parte industrial, espera-se aumentar a eficiência energética no processo de produção, desenvolver rotas de produção do etanol celulósico, melhorar equipamentos para geração de calor e aperfeiçoamento de processos de produção e conversão da energia da biomassa.

A P&DI está fortemente ligada a redes de pesquisas, lideradas por universidades públicas, por outras entidades públicas e institutos estaduais. Essa talvez seja a cadeia produtiva de maior grau de interação universidades-empresa. Além das instituições públicas atuantes, grandes empresas (entre elas as produtoras de etanol, as especializadas em pesquisa como Monsanto, Bayer, Du Pont, Syngenta, Novozyme, e a indústria petroleira, com destaque para a Petrobras) têm atuação forte em P&D em etanol, algumas mais recentemente. Criam-se diversas redes de pesquisa em interações com as instituições públicas de P&D, sendo marcantes as iniciativas da Dedini Indústria de Base e de desenvolvimento de processos industriais (inclusive para o etanol de segunda geração) e equipamentos.

Apesar de um histórico de baixo estímulo à produtividade e à competitividade, registrado por Carvalho (2009), Vian (2003) e Ramos (2012), Farina e Zylbersztajn (1998), Ramos (2012), Kohlhepp (2010) e Viegas (2012), há sinais claros de mudanças para um ambiente mais dinâmico em que esses dois fundamentos são guia no segmento sucroenergético. Em razão do custo mais elevado do crédito, das dívidas já contraídas, das exigências ambientais e trabalhistas, certas despreocupações com a gestão e com a adoção de tecnologias abrem espaço a uma perspectiva de maior produtividade.

Neste contexto, o movimento de concentração da produção apresentado anteriormente, e já registrado em outros momentos de crise nessa atividade (Matias, Barreto e Gorgati, 1996; Pasin e Neves, 2002; Besanko et al., 2006) é acompanhado de alterações também no controle de capital em uma parcela dos grandes grupos. Entre as safras 2005/2006 e 2011/2012, os cinco maiores grupos, cujo capital era 100% nacional, passaram parte do controle a grupos estrangeiros. Em certa medida, essa mudança decorre da estratégia de crescimento dos próprios grupos de capital nacional, como no exemplo do Grupo Cosan (capítulo 3), inclusive com endividamento, porém com alavancagem menor em termos proporcionais. Um resultado dessa estratégia foi que tais grupos dobraram a capacidade de produção no curto período de seis safras, a partir de 2006. Como parte das plantas transacionadas passou por ampliação e modernização, esperam-se ganhos de competitividade e produtividade.

Outro tema de grande interesse quando se trata de competitividade das energias renováveis é o da tributação. Regazzini (2010) aponta vantagens na tributação do etanol relativamente à gasolina, situação que se assemelha a todos os biocombustíveis no plano internacional, de acordo com Santos (2015). No caso do etanol hidratado, tal condição é ainda uma necessidade em razão das já mencionadas características da cadeia produtiva e das vantagens do etanol em relação à gasolina em saúde e meio ambiente.

No Brasil, a tributação sob responsabilidade dos estados (o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias – ICMS) oscila entre 12% e 25% (tendo os estados do Centro-Sul as menores porcentagens), enquanto os tributos federais (IPI e Pis/Cofins) oscilam entre zero e 10%, tendo sido superior a 15%, antes de 2002. A complexa forma de recolhimento e geração de créditos tributários devidos às exportações e ao comércio interestadual, somada aos programas de atração de indústrias a partir de incentivos fiscais (a exemplo dos estados de Goiás e Mato Grosso do Sul) completam um ambiente facilitador de empreendimentos. Entretanto, tal ambiente pode não ser claramente eficiente no sentido da competitividade. É certo que essa diferenciação tributária continua sendo uma questão-chave para a competitividade do etanol, mesmo contando com ganhos significativos de produtividade.

Neves e Kalaki (2015) consideram que a diferenciação tributária do etanol frente à gasolina, a redução do custo do crédito, modernos procedimentos de gestão e a adoção de tecnologias são caminhos inadiáveis em busca de produtividade e competitividade do etanol. Menciona-se também a criação de melhores condições de captação de recursos para geração de energia, renovação de canaviais e armazenagem de etanol, além do foco em inovações de grande impacto como propõe o Programa de Apoio à Inovação no Setor Sucroenergético e Sucroquímico (PAISS) discutido no capítulo 9. Na promoção de atividades em uma mesma planta industrial, por exemplo, destacam-se a criação de Sociedades de Propósitos Específicas (SPE), joint ventures e outros arranjos de sociedades/parcerias que nascem sem dívida ou com baixo grau de alavancagem para dar conta de uma atividade específica na cadeia produtiva.

 

A dinâmica da cadeia produtiva sucroenergética

Este texto destacou alguns aspectos da dinâmica intrínseca à cadeia produtiva sucroenergética, bem como os fatores de dificuldades naturais e de mercado. Fez-se uma descrição dos desafios produtivos e de seus indicadores mais ressaltados, tendo o etanol hidratado como foco. Relataram-se determinantes da crise atual, de forma introdutória ao que se aborda nos capítulos seguintes. A competitividade da agroindústria se alternou em ciclos de ascensão e queda ao longo dos últimos quarenta anos, sendo sensível a medidas externas à cadeia produtiva (preço da gasolina, investimentos, intempéries). O etanol é destacado como produto no centro da atual crise, que se evidencia a partir do final de 2010.

Entre as características que sinalizam desafios e potencializam crises estão fatores externos e internos à cadeia produtiva. Foram listadas neste texto e são aprofundadas nos capítulos seguintes: variações do clima; baixas margens operacionais; endividamento das indústrias acima da sua receita anual; atrasos na adoção de tecnologias; comportamento de euforia com o surgimento do carro flex e crédito barato no início da década passada; falhas no planejamento ou atitudes inconsistentes com o longo prazo, como atrasos na recuperação de canaviais ou na mecanização da colheita; atrasos em cuidados ambientais.

Atrasos na elaboração e condução de medidas de contorno da crise inibem o desenvolvimento da atividade sucroenergética em todas as suas potencialidades. O controle de preços da gasolina em momento posterior ao fomento a uma grande expansão da atividade foi outro fator agravante da crise atual. Esta se caracteriza em diversos indicadores a partir de 2010, sendo que as medidas de recomposição e socorro ao setor foram iniciadas em abril de 2011 e concluídas (assim entendida a recomposição dos preços da gasolina a patamares superiores aos preços internacionais e volta da Cide combustíveis) em maio de 2015.

Os dados sobre os grupos em grau máximo de crise apontam um perfil de empresas com atividades paradas, em situação de recuperação judicial e falência. Verificou-se que as afetadas estão em todas as regiões, mesmo naquelas de maior dinamismo e maior produtividade, como no estado de São Paulo (22 empresas paradas desde 2006, ante 58 no Brasil). Verificou-se, contudo, que a capacidade nominal das indústrias atingidas mais fortemente pela crise é de menor porte, entre 200 mil e 400 mil l/dia, sendo em sua maioria plantas antigas. Alerta-se para a importância de indicadores mais significantes do setor privado sobre os fechamentos e a situação real das indústrias antes e durante a crise.

Este texto ilustrou situações críticas com endividamento superando a receita anual, a partir de 2012, além de margens operacionais reduzidas para todos os agentes. Estes fatores têm levado à busca de novos arranjos de controle acionário, fusões e venda de ativos, resultando concentração da produção. Levantou-se a hipótese de ter havido euforia seguida da crise, inclusive por promoção de polí- ticas públicas editadas a partir do início dos anos 2000, ilustrada pelo crescente financiamento público a taxas vantajosas por meio do BNDES.

Sugestões de medidas de políticas públicas são abordadas nos capítulos seguintes, a partir de outros indicadores, visões e contribuições distintas. Análises futuras poderão identificar se as ações adotadas a partir de 2010 caracterizam uma nova fase de políticas públicas para o etanol, hipótese aqui levantada. Aparentemente, esta nova fase exigirá foco na promoção do crescimento dinâmico da produção, ancorada na adoção de tecnologias, na gestão qualificada, em ganhos de produtividade e na não interferência no sistema de preços da gasolina. Um componente importante nesse sentido de dinamização é a crescente compreensão de que os avanços na produção com sustentabilidade social e ambiental ajuda a elevar a competitividade do etanol.

 

1. O Consecana tem forte atuação no Centro-Sul do país, é composto por associações de fornecedores de cana (Organização dos Plantadores de Cana da Região Centro-Sul do Brasil – Orplana) e das indústrias (Unica), organizando-se também em seções nos demais estados produtores e definindo preços e especificações da cana.
2. A Câmara Setorial de Açúcar e Álcool tem em sua composição representantes do governo e do setor produtivo e exerce a função de promover o debate e propor políticas públicas ao governo. 
3. A ANP atua efetivamente no setor a partir 2005, com o monitoramento e a fiscalização do etanol anidro e hidratado. Com a vigência da Lei no 12.490/2011, a agência ganhou poderes para regular de fato a produção, importação, exportação, comercialização e estocagem do etanol. 
4. O Cima foi criado pelo Decreto no 3.546, de 17 de julho de 2000, alterado pelo Decreto no 4.267, de 12 de junho de 2002. É composto pelos ministérios da Agricultura, da Fazenda, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e de Minas e Energia.