Ministério da Economia defende venda direta de etanol e fim da fidelidade à bandeira

A venda direta de etanol é um tema que vem sendo debatido com intensidade por toda sua cadeia. Por um lado, há quem defenda que a medida reduziria custos e incetivaria a concorrência, aumentando a competitividade do etanol. Por outro, entre diversos argumentos, a União da Indústria de Cana-de-açúcar (Unica) coloca que a decisão aumentaria a carga tributária das usinas em até 80%.

A preocupação da entidade está relacionada a uma resolução publicada em junho pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). O documento, criado para fomentar a livre concorrência na atividade de abastecimento de combustível no Brasil, ressalta que a venda direta de etanol pelas usinas depende da aprovação de uma lei que estabeleça a chamada monofasia tributária federal.

Mais especificamente, isso significa que a adoção da medida só deve ocorrer se o PIS e a Cofins tiverem uma alteração. Com isso, a tributação referente a toda a cadeia ocorreria já na etapa de produção, ou seja, nas usinas.

Segundo o CNPE, caberia ao Ministério da Economia avaliar a implementação da monofasia tributária para a livre concorrência. Em nota técnica publicada no final de julho, a Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade (Sepec), vinculada ao Ministério, posicionou-se a favor da medida.

Confira, na versão completa, mais detalhes sobre a análise do Ministério da Economia:

- Consequências da monofasia tributária
- Venda direta x RenovaBio
- Benefícios à venda direta com o fim da bandeira
- Outras medidas para aumentar a competitividade do etanol
- ANP e a interferência na relação entre postos e distribuidoras
- Abertura comercial ao TRR
- Aprimoramento da disponibilidade de informações

Conforme os dados apresentados pelo Ministério – a partir de um estudo sobre a venda direta nos postos de São Paulo –, a medida traria uma redução de 47% no custo logístico total, o que corresponde a 3% do preço final do etanol hidratado nos postos. Por outro lado, a análise pontua a necessidade de investimentos em capacidade de armazenagem das usinas para diminuir custos logísticos a curto prazo.

Não há impeditivos à venda direta

Desde 2018, o então Ministério da Fazenda possui um grupo de discussão sobre as questões de concorrência no mercado de etanol, já com foco em “apreciar a possibilidade” da venda direta. A nota técnica lançada pela Sepec traz o resultado dessas discussões. “A alternativa tornaria a usina uma rival da companhia de distribuição de combustível líquido no fornecimento de etanol aos postos”, explora.

Conforme o grupo de trabalho, não haveria empecilhos sobre o ponto de vista regulatório e o controle de qualidade do etanol também não seria um impeditivo. Segundo o texto, as obrigações hoje inerentes às distribuidoras poderiam ser atribuídas às usinas.

A única condição necessária para a liberação da venda direta seria justamente quanto aos impostos; mais especificamente, à concentração da arrecadação de PIS-Pasep e Cofins na etapa de produção. “A monofasia tributária faz-se necessária para a que a venda direta pela usina possua uma isonomia tributária comparativamente às demais alternativas de comercialização do produto”, detalha o relatório.

Além disso, segundo o grupo de estudo, não haveria necessidade de mudança no ICMS. A nota técnica pontua que a liberação aumentaria a quantidade e os tipos de agentes potencialmente concorrentes, o que elevaria o poder de negociação do produtor frente à distribuidora.

Para a Unica, porém, a tributação em uma única etapa faria as usinas e os produtores de cana-de-açúcar perderem receita, pois aumentaria a carga tributária em até 80%. Em nota divulgada em 12 de agosto, a entidade não esclarece a razão das usinas não poderem aumentar o valor de venda do etanol, acompanhando a maior tributação.

Por fim, o próprio Ministério relata que seriam necessários ajustes na regulamentação do RenovaBio, ainda que o programa também não seja considerado um impeditivo. “Não há uma definição normativa expressa de que somente as vendas de combustíveis para as distribuidoras permitiriam a emissão de CBios pelos produtores”, completa.

Com isso, não seria necessário relacionar o papel das distribuidoras como “parte obrigada” com responsabilidades em relação à emissão dos créditos.

Outras medidas para aumentar a competitividade do etanol

O relatório não versa apenas sobre a venda direta. Ele analisa quatro propostas do CNPE para promover a concorrência e outros ganhos de eficiência econômica nas atividades de distribuição e revenda de combustíveis – e o Ministério da Economia se colocou como favoráveis a todas elas. Agora, as sugestões foram enviadas à ANP, que deverá decidir sobre elas até o início de outubro.

Os outros temas trazidos são o fim da proibição de comercialização de gasolina C, óleo diesel B e etanol hidratado com revendedor por parte do Transportador-Revendedor-Retalhista (TRR); o fim da necessidade da ANP fiscalizar o uso da marca da distribuidora pelo posto (bandeira); e a melhoria na disponibilização de informação sobre comercialização de combustíveis nos postos, especialmente preços e volumes, e a venda direta.

Conforme o documento, na regulação de hoje existem “restrições à competição” e custos regulatórios que “tendem a prejudicar o bem-estar do consumidor”. O Ministério também considera que as regras atuais podem gerar barreiras que limitam a entrada de novos agentes no mercado, além de ineficiências que prejudicam a redução dos preços nos postos.

“Que pesem eventuais benefícios, a imposição de restrições à livre iniciativa e à competição requer justificativa aprofundada para explicitar que os benefícios superam seus custos”, pontua o documento.

Fim da bandeira beneficiaria venda direta

Um dos pontos expostos pelo Ministério da Economia é a necessidade da ANP ter a chamada tutela regulatória de fidelidade à bandeira, ou seja, a obrigação de regular e fiscalizar a relação de exclusividade firmada entre distribuidoras e postos. Pelas atuais regras, o revendedor vinculado à bandeira de uma distribuidora é proibido de adquirir combustível de outra. Já um posto sem bandeira pode adquirir combustível de qualquer distribuidora.

O documento argumenta que a tutela regulatória não está prevista na Lei do Petróleo nem na Lei nº 9.847, de 1999, que dispõe sobre a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis. Portanto, essa regra reside apenas na Portaria ANP nº 116/2000, que foi revogada pela Resolução ANP nº 41/2013. Essas regulações versam sobre os requisitos necessários à autorização para o exercício da atividade de revenda de combustíveis.

Com isso, a nota técnica questiona se caberia à ANP usar recursos públicos para fiscalizar contratos privados que foram firmados de comum acordo entre as partes.

Outro ponto que o relatório refuta é que a tutela regulatória existiria por conta da manutenção da qualidade dos combustíveis. O argumento é que todos os combustíveis comercializados precisam estar dentro das normas estabelecidas pela ANP, pouco se diferenciando conforme a marca da distribuidora ou o tipo de posto.

Segundo o Boletim de Monitoramento da Qualidade dos Combustíveis feito pela ANP em junho deste ano, a conformidade dos combustíveis em postos bandeirados é de 98%; nos de bandeira branca, ela é de 97%.

O Ministério ainda reforça que não só a distribuidora, mas também o posto é responsável pela qualidade dos combustíveis comercializados. O posto pode, inclusive, ser penalizado caso não atenda aos requisitos impostos pela ANP. Portanto, o grupo de trabalho apontou, em relatório, que a revogação da tutela aumentaria os ganhos da venda direta de etanol.

A relação entre ANP, postos e distribuidoras

A nota técnica também cita o parecer nº 139/2018/COGEN/SUEST/SEFEL-MF, que pondera os benefícios da medida já existente de fidelidade à bandeira. Dentre eles, estão os possíveis investimentos do distribuidor na revenda, o incentivo ao aumento de qualidade pela distribuidora e a sinalização ao consumidor de que o produto é bom.

Por outro lado, o mesmo parecer indica que o acordo de exclusividade limita a escolha de fornecimento do posto e que os investimentos da distribuidora nos postos, a partir do acordo entre eles, pode concentrar a atividade dos próprios varejistas.

Outro ponto negativo é a ausência de regras para o acordo entre as partes, o que pode facilitar estratégias como a fixação do preço de revenda, restringindo a competição entre marcas. “Se o acordo de exclusividade entre o distribuidor e revendedor, no fornecimento de combustível, é estratégia de diferenciação de produto que premia o distribuidor mais eficiente, a obrigação da ANP fiscalizar o cumprimento do acordo é desnecessária para conferir o prêmio”, completa.

A própria Resolução ANP nº 58/2014 pontua que não há necessidade de interferência da agência sobre acordos privados, afirmando que um mercado menos regulado pode trazer melhores resultados frente às regras atuais.

Por fim, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) defende que há aspectos mais importantes a serem fiscalizados pelo poder público: “A tutela regulatória da fidelidade da bandeira, ao transferir custos de gestão de contratos de exclusividade para o público, no caso a agência reguladora do setor, diminui incentivos à busca de ganhos de eficiência nessa gestão, o que arrefece a concorrência no setor”.

O Cade ainda esclarece que não é contra os acordos de exclusividade em si, já que eles podem aumentar as estratégias disponíveis aos agentes, como maior incentivo à competição e eficiência econômica.

Abertura comercial ao TRR

O nota do Ministério ainda menciona as análises feitas pelo Cade que tratam das limitações da legislação atual à concorrência. Para o Cade, as regras atuais têm barreiras de entrada no mercado de combustíveis, como o impedimento do Transportador-Revendedor-Retalhista (TRR) comercializar gasolina e etanol.

“Esse agente é empresa autorizada pela ANP a atuar no mercado atacadista de combustíveis líquidos, comercializando grandes quantidades para empresas e consumidores”, define o documento.

Apesar do TRR competir com as distribuidoras de combustíveis líquidos, a Resolução ANP nº 8/2007, alterada pela Resolução ANP nº 7/2015, limita os produtos e clientes com quem ele pode comercializar. Assim, estão vedados: gasolina A e C, etanol hidratado e anidro, biodiesel, mistura de biodiesel e óleo diesel, combustíveis de aviação, gás natural e óleo diesel A.

Dentre todos os combustíveis vedados, o Cade questiona apenas a não comercialização de gasolina e etanol hidratado, além de considerar uma “limitação de atuação” a proibição de venda de combustíveis para revendedores varejistas.

O documento ainda questiona a ausência de concorrência entre importadores, refinarias e usinas, por meio da venda direta ou dos TRRs. Para endossar o argumento, cita exemplos de países em que há uma figura semelhante, os chamados jobbers, que concorrem com as distribuidoras.

Conforme o estudo, a eliminação de restrições à gasolina automotiva C, óleo diesel B e etanol hidratado com revendedor varejista e posto não afetaria o market share das distribuidoras. O argumento é que isso não altera a obrigação do TRR em adquirir o combustível destas empresas. Assim, a eliminação apenas aumentaria a rivalidade entre as próprias distribuidoras.

Aprimoramento da disponibilidade de informações

Outra questão trazida pela nota técnica do Ministério da Economia é a melhoria na disponibilidade de informações ao consumidor pelos órgãos reguladores, especialmente quanto a preços, volumes comercializados e quem é dono de qual posto. Isso é visto como uma medida de fomento à competição.

A ideia já era defendida na Nota Técnica nº 16/2018, do Cade. Segundo o texto, a disponibilidade de dados para os órgãos reguladores facilita a identificação de práticas anticompetitivas, além de trazer mais informações que favorecem a competição saudável a longo prazo, com um ambiente de maior segurança jurídica.

Além disso, os consumidores seriam capazes de identificar mais facilmente os agentes que oferecem mais benefícios, acirrando a concorrência. Entre as informações a serem disponibilizadas estariam o nome do posto, suas marcas e quantos postos do mesmo dono há no município.

O objetivo é que os compradores finais saibam qual posto concorre com qual. Além disso, ficaria mais fácil identificar a concentração de mercado, bem como reduzir o custo de procura dos consumidores, podendo diminuir o preço de venda dos combustíveis.

A nota também pontua argumentos contrários à maior disponibilização de informações – o principal deles é que isso poderia facilitar o aumento de práticas de colusão. Ainda assim, o Ministério considera que a medida é válida: “Cabe considerar primeiramente que as firmas, diferentemente do consumidor, tendem a dispor de mais informação sobre sua atividade”. Isso significa que a assimetria das informações sobre custos e formação de preços tende a existir, com o consumidor sendo o mais prejudicado.

Gabrielle Rumor Koster – NovaCana