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Política pública para o desenvolvimento sustentado do etanol


Este artigo por objetivo examinar diretrizes, estratégias e políticas para o desenvolvimento sustentado do setor sucroalcooleiro, com foco na produção de etanol. Isso é feito duas orientações:

a) Garantir que a expansão da produção de etanol analisada neste estudo se dará de forma a atender os interesses sociais, econômicos e ambientais do país

Do ponto de vista macroeconômico, pode-se observar uma forte concentração da produção de etanol e açúcar no estado de São Paulo (65%), e na Região Centro-Sul (85%). Há que se dar condições para que, associado ao forte processo de expansão do etanol que se vislumbra neste estudo, também se promova uma descentralização da produção de cana e etanol no país.

Para 2025 estima-se aqui que 60% da produção fique alocada na Região Centro-Sul e 40% no Nordeste e Norte. Note-se que este estudo não considera a expansão da cana nas regiões tradicionais (São Paulo, Zona da Mata do Nordeste e região de Campos no Estado do Rio de Janeiro).

Um impacto importante identificado neste estudo é a interiorização do desenvolvimento promovida pela expansão da produção de etanol, a geração de excedentes de energia elétrica que darão o suporte social aos clusters de destilarias, além da necessidade de criação da infraestrutura adequada para o desenvolvimento das cidades que irão abrigar os novos clusters.

No que tange à questão ambiental, primeiramente observa-se a exclusão das grandes áreas com restrição ambiental: Amazônia, Mata Atlântica e Pantanal. Também estão excluídas do estudo de expansão da produção de etanol as áreas ocupadas com reservas indígenas e as áreas com declividade maior do que 12% devido às dificuldades atuais de introduzir a mecanização. É importante salientar, que o desenvolvimento tecnológico das colhedoras prevê que em 2015 a declividade limite pode subir para até 22%, se forem incorporados os avanços sugeridos.

Deve-se destacar que toda a expansão prevista neste estudo se dará sem queimada da cana, o que implica numa colheita de cana mecanizada. Nos estudos realizados para a geração de energia elétrica e produção de etanol pela hidrólise, considerou-se a recuperação de parte da palha da cana.

Atenção especial deve ser dada às áreas de implantação dos projetos, a fim de minimizar os impactos ambientais locais, favorecer as áreas com maior aptidão agrícola e ambiental. Nesse sentido, o estabelecimento de um zoneamento agroecológico da cana seria muito bem vindo como instrumento de orientação dos agentes envolvidos com a expansão da produção. Dos recursos naturais, deve se assegurar que os projetos contemplem um uso mínimo de água, seja na produção agrícola como também no processamento.

Outros indicadores de impactos econômicos, sociais e ambientais já foram quantificados nos itens anteriores deste estudo.

b) Garantir a liderança e a competitividade do setor sucroalcooleiro num cenário provável de transformação da indústria tradicional para uma indústria de energia, mais intensiva em recursos, tecnologia e com maior pressão sobre o meio ambiente

O Prêmio Nobel de Química, Alan MacDiarmid, recentemente falecido, disse na III Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação, promovida em Brasília entre 16 e 18 de novembro de 2006, que, se o Brasil não tomasse as necessárias providências, perderia a vantagem tecnológica na produção de etanol.

Nos últimos anos, tem-se assistido a perda da liderança quantitativa da produção. Os EUA são, atualmente, os maiores produtores de etanol no mundo. Agora, assiste-se uma verdadeira corrida para o desenvolvimento da hidrólise (etanol de segunda geração). O controle desta tecnologia é considerado chave para que a produção de etanol possa atingir os volumes esperados com um uso mínimo de terras.

Esforços devem ser concentrados em P&D para que os custos de produção do etanol convencional e de segunda geração sejam reduzidos e que o combustível seja produzido segundo os critérios de sustentabilidade requeridos pelo mercado.

A fim de avaliar a situação atual da produção de etanol no país, foi inicialmente realizado um breve diagnóstico interdisciplinar do setor sucroalcooleiro, apresentado a seguir.

Breve diagnóstico da situação do setor sucroalcooleiro no Brasil e suas perspectivas futuras

Verifica-se, nas últimas décadas, um forte crescimento da produção de cana-de-açúcar no país, principalmente na região Centro-Sul, para atender as demandas internas e externas de açúcar e etanol. Isto faz com que este segmento se consolide como um gerador de energia renovável, contribuindo para a substituição de combustíveis fósseis, desenvolvendo o cenário agrícola nacional e projetando o Brasil internacionalmente.

O atual cenário de expansão do mercado internacional de açúcar e álcool, bem como as perspectivas de aumento da participação do Brasil, podem ser considerados como fatores motivadores da expansão da exploração da cultura da cana-de-açúcar.

Esta liderança e competitividade mundial não estão garantidas no médio e longo prazos, pois países como a Austrália e Tailândia têm custos de produção de açúcar não muito maiores que os nossos, podendo crescer ainda mais sua produção total.

No caso do álcool, os países desenvolvidos investem pesadamente na produção de etanol a partir de materiais lignocelulósicos, tanto por hidrólise como pelas rotas de gaseificação (Fischer-Tropsch e outras), com a expectativa de atingirem custos de produção, no médio prazo, semelhantes aos atuais do Brasil. Vale destacar a situação dos EUA, o maior produtor e consumidor de etanol do mundo com 34,2 bilhões de litros produzidos em 2008, que possui um mercado interno potencial em torno de 60 bilhões de litros de etanol, considerando-se a mistura de 10% de etanol em toda gasolina consumida no país.

O quadro atual de produção de álcool no Brasil pode ser resumido pelas seguintes observações:

  • O Brasil tem o menor custo de produção de álcool no mundo e possui condições excepcionais para ampliar várias vezes a produção atual em um período de 20 anos;
  • Apesar da importância atual do álcool em relação ao açúcar, ele ainda continua a ser produzido como um subproduto;
  • O modelo de produção do Brasil, consorciando a produção de açúcar e álcool na mesma unidade industrial (usina com destilaria anexa), é único no mundo, mas começa a ser copiado;
  • Os programas de melhoramento genético da cana-de-açúcar, no Brasil e no resto do mundo, privilegiam a produção de açúcar;
  • Do ponto de vista energético, a energia primária da cana provém dos açúcares (1/3) e das fibras (2/3); hoje apenas o terço representado pelo açúcar é aproveitado em termos energéticos, e o aproveitamento do bagaço é apenas parcial, dado que as caldeiras poderiam operar a uma pressão mais elevada;
  • Cresce o interesse pela geração de grandes excedentes de energia elétrica para a venda pelas usinas, porém, atualmente, pouco mais de 10% das usinas geram quantidades significativas deste excedente, que ainda está longe de ter a mesma importância econômica que o açúcar e álcool têm no faturamento das usinas;
  • A tecnologia convencional de processamento da cana para produzir açúcar e álcool já atingiu um elevado grau de maturidade; existe relativamente pouca margem para ganhos incrementais, com exceção das áreas de economia de energia, redução do volume de vinhaça, otimização do aproveitamento energético da cana-de-açúcar e seus subprodutos;
  • A mecanização da colheita de cana e o aumento da porcentagem colhida sem queima da palha é uma tendência inexorável;
  • Existem, em outros países, variedades de cana com elevados teores de fibra que podem dobrar a oferta de energia primária por unidade de área plantada. O processamento desta cana para otimizar o aproveitamento energético não está desenvolvido;
  • A cana-de-açúcar está começando a ser olhada como uma fonte de energia (que já representa hoje 15% das fontes primárias utilizadas no Brasil), em vez de matéria-prima para a indústria de alimentos. No entanto, considerando o forte crescimento do mercado de etanol no mundo, haverá forte pressão sobre novas terras, sobre o meio ambiente e sobre os custos de produção;
  • Finalmente, é importante que se reconheça que, embora o Brasil tenha realizado um significativo esforço e obtido apreciáveis resultados na produção de etanol nas últimas décadas, a produção científica e o número de patentes geradas pode ser considerado ainda baixo, o que é bastante preocupante;
  • Também pode ser acrescido, tomando como referência a tecnologia da hidrólise, que o país está perdendo a corrida pelo domínio dessa tecnologia. Outros países estão fazendo um considerável esforço para o controle da tecnologia dos biocombustíveis de segunda geração.

Nesta escala, investimentos e PD&I devem assumir montantes consideráveis, devendo induzir ganhos de competitividade, mesmo em níveis mundiais.

A situação futura que se visualiza é a quebra do paradigma de cana-de-açúcar para produção de alimentos tendo energia (álcool, energia elétrica) como subprodutos importantes, e a migração para o conceito de cana de energia, que seria o desenvolvimento de variedades de cana visando a maximização da energia primária e o processamento desta matéria-prima de forma otimizada para produção de energias secundárias úteis, como combustíveis para transporte e energia elétrica.

As dificuldades desta transição estarão concentradas principalmente em:

  • Mudança de uma cultura, já com vários séculos de uso, em um setor tradicionalmente conservador e avesso a mudanças;
  • Levantar recursos para viabilizar o desenvolvimento tecnológico para o modelo futuro, uma vez que o setor produtivo tende a continuar investindo no processo convencional existente.

Dessa forma, será necessário contar com políticas públicas e recursos de fontes governamentais para estimular a transição. A criação de um Centro de Tecnologia de Energia da Cana ou Centro de Pesquisa de Álcool, e de um Fundo Setorial para esta área são passos indispensáveis para viabilizar a transição sugerida.

Objetivos das políticas públicas para P&D&I em etanol

Os objetivos de uma política pública para desenvolvimento da produção de etanol são apresentados em três grandes blocos:

Garantia da competitividade

  • Garantir a competitividade a longo prazo do etanol e seus derivados através da redução de custos de forma sustentável;
  • Aumentar a competitividade através da melhoria dos parâmetros técnicos da produção do etanol;
  • Capacitar a indústria de bens de capital nacional para a inovação tecnológica;
  • Gerar riqueza por meio da inovação científica e tecnológica (produção científica e patentes).
  • Planejamento da expansão da produção
  • Planejar a expansão da produção de etanol no país;
  • Formar recursos humanos qualificados para a expansão;
  • Promover a revitalização das regiões tradicionais de produção de cana;
  • Melhorar os parâmetros de sustentabilidade na produção e uso do etanol;
  • Estimular desenvolvimento de novas regiões produtoras no país;
  • Gerar novos e bons empregos diretos, indiretos e induzidos;
  • Criar as condições para a transição ou o surgimento de uma nova indústria de energia (etanol e energia elétrica) com base na cana de açúcar;
  • Capacitar a indústria de bens de capital nacional para a expansão da cadeia produtiva do etanol;
  • Formular ou estudar um novo modelo de produção/propriedade;
  • Examinar as opções produção de energia elétrica vs. hidrólise;
  • Gerar condições para permitir a interiorização e regionalização do desenvolvimento, fundado na expansão da agricultura de energia e na agregação de valor na cadeia produtiva cana-etanol.

Questões estratégicas globais

  • Contribuir para a redução das emissões de gases de efeito estufa;
  • Contribuir para a redução da dependência de petróleo;
  • Contribuir para o aumento das exportações de etanol ou mistura gasolina-etanol;
  • Orientar a política externa brasileira de modo a abrir e garantir novos mercados para o etanol combustível;
  • Aumentar a inserção internacional competitiva brasileira.

Do ponto de vista da produção de etanol, já se observa uma forte entrada de capital externo assumindo controle de usinas existentes e também investindo em novos empreendimentos. É de se esperar que o anterior controle absoluto das usinas pelo capital privado nacional dê lugar a um novo modelo de propriedade, à medida que a indústria muda. Pode-se antever que a produção futura estará parte nas mãos dos atuais usineiros, parte nas mãos do capital externo, e parte nas mãos de grupos nacionais não tradicionais no setor.

A fim de assegurar a consolidação do mercado, deve-se atuar externamente e não esperar que o mercado se consolide por si só. Nesse sentido, é fundamental a participação de empresas com experiência no mercado de combustíveis líquidos no exterior. No caso brasileiro, entende-se que cabe à Petrobras desempenhar um papel de destaque na criação e consolidação do comércio de etanol no mundo. Nenhuma outra empresa petrolífera reúne a experiência e o potencial da Petrobras neste setor.

Instrumentos de políticas públicas

Os instrumentos de políticas públicas podem ser entendidos como um conjunto de ações por meio do qual se implementam as políticas públicas propriamente ditas. Pode-se classificar os instrumentos de políticas públicas aqui examinados em duas categorias:

Instrumentos que reforçam a P&D no setor:

  • Criação de um fundo setorial de etanol para o financiamento de P&D;
  • Financiamento de tecnologias modernas e competitivas;
  • Promoção do uso integral da cana e uso dos subprodutos;
  • Retorno de royalties dos produtos (novas variedades, patentes) para refinanciamento de empresas;
  • Identificação de matérias-primas que proporcionem as melhores características para uso energético;
  • Intensificação do esforço em pesquisa para produzir etanol a partir de materiais lignocelulósicos;
  • Aumento de P&D em motores ciclo Otto e Diesel para uso com etanol ou mesclas;
  • Aumento de P&D em novos materiais e lubrificantes, que reduzam os custos de manutenção decorrente do uso de biocombustíveis.

A P&D no assunto de biocombustíveis é ainda muito limitada em comparação com petróleo, gás e carvão mineral. A fim de incentivar esta nova indústria que está nascendo, deve-se alocar recursos para que a mesma se estruture e ganhe competitividade com os ganhos de escala. Deve-se, também, buscar maior participação do setor privado e da indústria no esforço de P&D no setor sucroalcooleiro.

Instrumentos de planejamento da expansão da produção:

  • Estabelecimento de zoneamento agroecológico da cana;
  • Definição de políticas de incentivos fiscais e de taxação adequadas;
  • Promoção de investimentos em infraestrutura e logística;
  • Estabelecimento de parcerias de produção entre países (novos mercados);
  • Divulgação das vantagens (lucros) em utilizar etanol no transporte associada a uma forte campanha de marketing.

Além disso, é preciso acordar maior atenção às questões ambientais, pois existe um temor, não infundado, da parte de ambientalistas, de que a cultura da cana-de-açúcar poderá deslocar outras culturas para áreas de proteção ambiental ou áreas de reserva. Para se evitar isso, é necessário que se vincule a aprovação de novos projetos a uma avaliação de impacto regional e nacional que considere o uso do território antes e após a implantação dos empreendimentos.

Implicações sobre o sistema de C&T brasileiro

O sistema de C&T brasileiro adquiriu um porte considerável em função da sua trajetória de expansão. O país destinou 16,1 bilhões de reais para a P&D e empregou 165 mil pessoas de nível superior nessas atividades em 2004. Os recursos públicos são responsáveis por aproximadamente 60% dos gastos nacionais de P&D e o setor empresarial fica com a parcela restante.

Dentro do gasto público, em matéria de P&D, a agricultura ocupa um lugar de destaque em termos setoriais. Ela foi responsável por 11,3% dos gastos públicos em P&D em 2004. Os gastos públicos com o setor canavieiro são, entretanto, muito modestos, como visto anteriormente. Os gastos públicos anuais com a cultura de cana-de-açúcar devem se situar em torno de R$ 10 milhões, enquanto o setor agrícola recebeu R$ 1.057 milhões em 2004. A pesquisa relacionada com a cana-de-açúcar foi cada vez mais desenvolvida com recursos do setor privado, sobretudo após a extinção do Proálcool.

A realização dos cenários aqui estudados pressupõe que o peso do setor público venha aumentar novamente em P&D no complexo da agroindústria canavieira. Recursos oriundos de um fundo setorial aportariam recursos inicialmente da ordem de R$ 200 milhões. Com a expansão das exportações no cenário analisado nesse estudo, esses recursos se expandiriam substancialmente. Os investimentos de natureza pública seriam complementados pelo mesmo montante de recursos provenientes do setor privado.

As implicações para o sistema de C&T brasileiros seriam bastante positivas. Este atingiu uma dimensão na sua capacidade de geração de novas competências que tornam plenamente factível a expansão requerida. Uma parte importante desses recursos deverá ser aplicada em novas regiões de expansão da cana, contribuindo para a descentralização das atividades de C&T no país.

O sistema setorial de C&T brasileiro em torno da cana-de-açúcar, composto pelas usinas e destilarias, os fornecedores de cana, os fabricantes de bens de capital e insumos, e as instituições de pesquisas e universidades, está plenamente habilitado para responder aos desafios tecnológicos exigidos para a execução dos cenários. Ele oferece, atualmente, condições de proporcionar os recursos necessários à expansão das atividades de C&T e de responder aos principais desafios tecnológicos dessa indústria.