Historia da legislação sobre o etanol

A história do etanol no Brasil está intimamente ligada a legislação brasileira. As leis do país são, e foram, determinantes para a ascensão, queda e o posterior salto de produção e investimento.

Com força maior do Estado ou da iniciativa privada, dependendo do período histórico, a economia do etanol sofreu diversas mudanças em sua estrutura ao longo dos anos. Entre os grandes marcos, inclui-se o programa Próalcool, em 1975, que instituiu e consolidou o uso do álcool hidratado como combustível, e a Lei do Petróleo, de 1997, que criou a atual Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), importantes mecanismos reguladores e consultores da política energética brasileira.

Hoje em dia, a ANP é responsável pela grande maioria das leis sobre produção, distribuição, comercialização e especificações dos combustíveis. Em relação à mistura de álcool anidro à gasolina, ela é regulamentada atualmente pelo Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (CIMA) através do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA).

Início da regulamentação do etanol

A primeira medida de regulamentação do álcool combustível no Brasil ocorreu através do Decreto nº 22.789, de 1º de Junho de 1933, que criou o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), órgão com representação de Ministérios, comerciantes, Estados brasileiros, produtores e bancos. O IAA tinha o poder, dependo de cada quesito, de estipular ou sugerir medidas referentes à regulamentação do álcool e açúcar no Brasil.

No dia 29 de abril de 1938, foi lançado o Decreto-Lei Nº 395 que institui a utilidade pública do Petróleo. Nesta lei, criou-se o Conselho Nacional do Petróleo (CNP), órgão interministerial, e com representantes da indústria e comércio, responsável for definir as políticas de combustíveis brasileiras. O órgão durou até a década de 60, quando foi incorporado pelo Ministério de Minas e Energia.

No mesmo ano, com o Decreto-Lei nº 737, de 23 de Setembro, tornou-se obrigatória a mistura de álcool anidro à gasolina, em porcentagens que deveriam ser estipuladas em comum acordo pelo CNP e IAA. De 1931 até 1938, o álcool era misturado somente à gasolina importada.

Em 22 de setembro de 1942, lançamento do Decreto Decreto-Lei nº 4.722, o Governo declara a indústria alcooleira de interesse nacional, e estabele preços mínimos ao produto.

Constituição de 1969 e Proálcool

Antes dos princípios da livre iniciativa e livre concorrência promulgadas na Constituição Federal (CF) de 1989, a produção e o consumo de etanol estavam reguladas pelo Estado, conforme explícito no artigo 8° da CF de 1969 "Compete à União legislar sobre produção e consumo (de álcool combustível)". Nessa constituição, estava previsto que o Estado podia estipular leis federais que intervissem na produção de etanol, em motivo de segurança nacional, e organização do setor, caso a livre iniciativa pudesse atrapalhar o crescimento econômico (Art. 163). Na época, o etanol era utilizado como combustível apenas misturado à gasolina, fato que vigorava desde 1938 com o Decreto – Lei Nº 737.

Um grande marco na legislação ocorreu em 14 de novembro de 1975, data em que foi instituído o Programa Nacional do Álcool (Proálcool) pelo decreto º 76.593. Como forma de incrementar a utilização do álcool como combustível em meio à crise do petróleo, a produção de cana de açúcar, de mandioca e outros insumos agrícolas foram impulsionadas junto com a indústria automobilística, através de incentivos fiscais e empréstimos bancários com juros baixos. A lei também concedeu ao Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) a responsabilidade de formular as especificações sobre o álcool. Como uma das consequências do Programa, foi lançado em julho de 1979 o primeiro carro 100% a álcool produzido no Brasil, o Fiat 147.

No mesmo ano, foi instituído o Decreto nº 83.700 de 05 de julho de 1979, que criou o Conselho Nacional do Álcool (CNAL), órgão responsável por "formular a política e fixar as diretrizes do Programa Nacional do Álcool" (Art. 1). Dentre as competências, o CNAL passou a definir a quantidade da produção anual de álcool.

No começo da década de 80, novas legislações contribuíram para a consolidação do álcool no mercado. O Decreto nº 84.575, de 1980, estipulou que unidades armazenadoras relacionadas ao Proálcool poderiam ser financiadas por bancos privados. Em 1981, o Decreto n° 85.698 tornou possível o registro de pequenas destilarias, de produção máxima de 5.000 litros por dia, junto ao IAA, desde que cumprissem alguns pré-requisitos.

Em 1987, através do Decreto n° 94.541, o governo brasileiro estabeleceu regras para o escoamento, a comercialização e a estocagem de etanol combustível. Essa medida previu, entre outras medidas, a compra de álcool pela Petrobrás para formar estoque de segurança de dois meses. O decreto também estipulou que o IAA estabelecesse a demanda de álcool para cada ano, ocorrendo assim um limite de produção e comercialização do etanol pelas produtoras.

Constituição Federal de 1988

Com uma nova Constituição Federal em vigor em 1988, que prevê a livre iniciativa e concorrência (art.1-IV e 170), com o Estado atuando na fiscalização, incentivo e planejamento da atividade econômica (art. 174), o governo afasta-se da intervenção sobre o ciclo econômico do álcool para possuir uma função predominantemente indicativa em relação à economia do produto. Essa nova perspectiva já vigora com Decreto Lei nº 2.401 de 21 de Dezembro de 1987, que proibia, a partir de junho de 1988, a utilização de recursos do Tesouro Nacional na comercialização do açúcar, que só poderá ser realizada por pessoas físicas e jurídicas. A lei também estipulou uma reorganização do setor sucro-alcooleiro do país e uma nova estrutura institucional e organizacional do IAA.

As mudanças na organização econômica do etanol se concretizaram em diversas leis e decretos que vigoraram em 1990. Uma delas foi a Lei N° 8.029, de 12 de abril 1990, que autorizou o poder executivo a extinguir ou transformar diversas entidades de administração pública federal, entre elas o IAA. O término oficial da autarquia ocorreu pelo Decreto N° 99.288, de 6 de junho de 1990, que transferiu as atribuições do IAA para a Secretaria do Desenvolvimento Regional da Presidência da República. Poucos meses depois, o Decreto Nº 99.503, de 3 de setembro do mesmo ano, institui uma comissão com representados de ministérios, secretarias e do setor privado para reexaminar a matriz energética nacional, incluindo o álcool combustível.

Em 08 de fevereiro de 1991, a Lei n° 8176 estabeleceu como crime de ordem econômica a compra, a distribuição e a revenda ilegal de combustíveis, sendo a contravenção passível de 1 a 5 anos de prisão. A mesma lei também instituiu o Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis (SINEC). Disposto pelo Decreto nº 238, de 24 de outubro de 1991, o SINEC tem a finalidade de "assegurar a normalidade do abastecimento nacional de petróleo, de seus combustíveis derivados, de álcool destinado para fins carburantes e de outros combustíveis" (art.1°), por meio da estocagem de combustíveis, comprados pelo governo, para garantir o abastecimento em casos emergenciais.

Em 13 de maio de 1992, com a lei Nº 8.422, o Ministério de Minas e Energia, dissolvido dois anos antes, voltou a ser criado junto com outros ministérios, tendo sua estrutura descrita pelo Decreto nº 507 de 23 de abril do mesmo, que criou, entre outras coisas, o Departamento Nacional de Combustíveis como parte do Ministério.

Em outubro de 1993, um Decreto presidencial criou a Comissão Interministerial de Álcool (Cinal), que foi extinta em 1997 para a criação do Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (CIMA). Desde o decreto N° 3.546, de 17 de julho de 2000, o Conselho é presidido pelo Ministério da Agricultura e do Abastecimento.

Também em 1993, a lei n° 8.723, de 28 de outubro, dispôs sobre a emissão de poluentes em veículos automotores, dando prazos de três e quatro anos para as fábricas produzirem veículos dentro dos limites de emissão dos poluentes estipulados. Um importante ponto dessa lei em relação ao álcool foi o artigo 9°, que fixou em 22% o percentual obrigatório de álcool anidro misturado à gasolina em todo o país.

Seguindo o modelo econômico previsto na constituição, em 96 foi lançada pelo Ministério da Fazenda a Portaria 294, que autorizou a liberação dos preços da cana-de açúcar e seus derivados. Com o lançamento de novas portarias que adiaram a medida, o preço do álcool anidro foi liberado em maio de 1998, enquanto o do álcool hidratado ocorreu em fevereiro de 1999.

Lei do petróleo: criação da ANP e CNPE

O grande marco da regulamentação dos combustíveis no Brasil ocorreu com Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, que ficou conhecida como lei do petróleo . Com essa lei, institui-se a política energética nacional, além de serem criados o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e a Agência Nacional do Petróleo (ANP), que desde 2005 passou a ser chamada de Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Essa lei vigora até hoje, com as devidas mudanças em alguns pontos.

O CNPE foi criado para ser um órgão de assessoramento da presidência da república em relação às políticas energéticas, cabendo a ele propor políticas nacionais e medidas específicas à área. Um Decreto lançado no ano seguinte dispôs sobre a estrutura e funcionamento do órgão, porém ele foi revogado pelo Decreto Nº 3.520, de 21 de junho de 2000, que vigora até os dias atuais. O CNPE é presidido pelo Ministro de Minas e Energia, e atualmente é composto por mais nove ministérios, além de representantes dos Estados, da sociedade civil e da Universidade, ambos especialistas na questão energética.

Em relação à ANP, ela foi instituída para ser "entidade integrante da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, como órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005), vinculada ao Ministério de Minas e Energia" (art. 7°). Sendo uma autarquia, a ANP é uma entidade criada para executar de forma autônoma as atividades que são dever do Estado. Dessa forma, ela possui natureza jurídica semelhante a órgãos como INSS, ANATEL E Universidades Federais, que também são autarquias do Estado brasileiro.

Dentre as principais responsabilidades atuais da ANP, tanto as criadas pela lei do petróleo quanto às regulamentadas ao longo dos anos, está: implementar a política energética nacional no que se refere aos combustíveis (petróleo, gás natural e biocombustíveis); organizar a concessão de exploração, desenvolvimento e produção dos combustíveis; regular e autorizar as atividades de distribuição, revenda e comercialização de combustíveis; fiscalizar a prática das indústrias de combustíveis com base na lei de defesa do consumidor (Lei n° 8.078/90); especificar a qualidade dos combustíveis; estimular a pesquisa e a adoção de novas tecnologias na exploração, produção, transporte, refino e processamento; fazer com que se cumpra as práticas de uso racional e preservação do meio ambiente, entre outras atribuições.

A implementação da ANP ocorreu em 14 de janeiro do ano seguinte à Lei nº 9.478, através do Decreto n° 2445/98, que implantou o órgão e aprovou seu regimento. Na estrutura geral da Agência, estão designados a diretoria, formada por assessores, assistentes, auxiliares, e um diretor geral e quatro diretos, ambos nomeados pela presidência da República para um mandato de quatro anos; a Procuradoria Geral, formada por um procurador geral; além da superintendência de processo, gerida por diversos superintendentes.

Fim dos anos 90 aos dias atuais

Um ano após a lei do Petróleo, o decreto N° 2.607, de 28 de maio de 1998, estipulou em 24% a mistura de álcool anidro na gasolina. Em poucos anos, novos decretos alteraram a porcentagem da mistura, que em agosto de 2000 foi de 20% (Decreto Nº 3.552, de 4 de agosto de 2000) e em maio de 2001 aumentou para 22% (Decreto Nº 3.824, de 29 de maio de 2001).

Em 2006, com a Resolução CIMA Nº 35, de 22 de fevereiro, o percentual obrigatório voltou a ser 20%, subindo para 25% ano seguinte com a Resolução CIMA Nº 37, de 27/06/2007. Em 2010, a Resolução MAPA (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento) N° 7, de 11 de janeiro, fez valer o percentual de 20% durante fevereiro, março e abril daquele ano, voltando a 25% após o período. Com a Portaria MAPA Nº 678, de 31/08/2011, o percentual voltou a 20%, valor aplicado desde 1º de outubro de 2011 até os dias atuais. Uma nova Resolução deve ser lançada em breve para elevar, no 2º ou 3º bimestre de 2013, a taxa de mistura em 25%.

Em 2005, a ANP lançou a resolução ANP Nº 36, de 06/12/2005, contendo as especificações do Álcool Etílico Anidro Combustível e do Álcool Etílico Hidratado Combustível. Essas especificações vigoraram até o lançamento da Resolução ANP nº 7, de 09/02/2011, que contém as especificações do etanol seguidas atualmente.

No ano seguinte, com a Resolução ANP Nº 5, de 13/2/2006, a Agência estabeleceu regras para o cadastramento de fornecedores, distribuidores e importadores de álcool combustível, no qual todos os agentes tiveram que se cadastrar junto à ANP para comercializarem o produto.

Com a Resolução ANP Nº 9, de 01/4/2009, os postos foram obrigados a trocar o nome do combustível "álcool" para "etanol", como forma de utilizar a nomenclatura padrão internacional para promover o biocombustível brasileiro.

Em 30/08/2012, a Resolução ANP N°26 estabeleceu requisitos para a atividade de produção de etanol, abrangendo a construção, ampliação de capacidade, modificação e operação de Planta Produtora de Etanol.

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